壹、 前言
1976年慕尼黑奧運選手遭恐怖攻擊死傷慘重,2001年911恐怖攻擊更造成數千人死亡,舉世震驚,不特定多眾聚集的場合;大焉者如奧運、博覽會動輒數萬人乃至數十萬人;中焉者如周杰倫、蔡依琳演唱會,歌迷數千人到數萬人;小焉者如座談會、尾牙餐聚也有數十人到數百人。此種聚集場合,如有爭執或有意恐怖攻擊將造成生命、身體、財產的鉅大傷亡或損失,如何維護公共安全遂成舉世關注之課題。
貳、 問題之所在
兩次世界注目之恐怖攻擊後,安全檢查已成為各國普遍認同之作為。安檢之場合有機場、港口、邊境以及其他大眾聚集(如球場及演唱會等)等不同之場合,而安檢之方式又有目視、科技檢查、以及觸身檢查等不同之方式,因此產生下列重大關注之問題:
1. 安全檢查究係警察之職權行為抑或司法之搜索行為?
2. 檢查之方式如何在個人權益之維護與公眾安全之確保求其平衡?
參、 解決問題之探討
一、 不特定多眾之定義及聚集之方式與特徵:
一人謂單,二人謂雙,三人以上謂眾,此處之多眾不僅指「眾」指「多」尚包括「不特定」範疇上類似「公然」,係指一群多數的眾人聚集,密度既高,人數又多,如有意外傷亡損失即重,其聚集之方式與特徵如下:
1. 這些多眾是隨時可以增加的:
由於隨時可以增加,所以是隨機而不特定,因此安全的防護就格外不容易,像奧運觀眾冷門項目可能只幾十人,熱門項目可能數萬人,不可測性甚高。
2. 這些多眾是基於同一目標而聚集:
奧運的觀眾是基於某一項興趣項目而聚合前往加油,著名歌手演唱會觀眾是基於同一崇拜而聚集,這些多眾情緒易受感染而多情,因此安全的防護往往不能只想「當然爾」。
3.這些多眾往往係擁擠而群聚:
不論是奧運觀眾,還是演唱會聽眾,大多在擁擠的場合,而對象特定因此常係「群聚」,因此如有意外傷亡常常難予避免。
當然如何係有意挑釁或攻擊,不特定多眾的公安維護就更是「難上加難」。
二、 美國對此類聚集安全檢查之態度
1.美國係高度民主的國家,所以對人權之維護不遺餘力。美國係鮮少成文法的國家,因此對此類不特定多眾聚集場合安全檢查之態度惟有在法院個案中顯示。2001年911恐怖攻擊使世人驚恐於恐怖攻擊之可怕,一般而言,咸認為911恐怖攻擊前安全檢查之尺度應較寬鬆,911恐怖攻擊後安全檢查之尺度應較嚴格,事實不然。美國法院對此類安全檢查之態度,911前後之態度相差無幾,換言之,對人權維護之普世價值不因911恐怖攻擊而打折。
2.1976年奧運恐怖攻擊後,大型運動會被當程目標,主辦單位執行高規格安檢,觀眾被當成檢驗標的,從1996年亞特蘭大的包包檢查,到鹽湖城的棍棒檢查,到2005年至2006年接觸式搜身。此種高規格安檢不斷的侵犯到隱私,從有限的視覺檢查包包,到近身接觸的全身搜索,2001年超級盃甚至被笑稱為「偷窺盃」(”Snooper Bowl”),因所有觀眾不但被監視器監視存證,更與犯罪資料庫進行比對,一發現可疑份子,警備就會上前攔阻,因此美國民主自由聯盟(ACLU)戲稱此為「準犯罪指認(police line-up)」。因此有識之士乃大聲抨擊此為違反美國憲法第四修正案(保證不被非合理性的搜索與扣押)。
3.2001年10月民調86%支持安檢,到了2002年鹽湖城以後因為臉部辨識系統既昂貴又不準確,民意支持度因而下降,以致2003年San Diego超級盃放棄此項安檢,但3-D立體圖科技的演進提升了臉部確認的能力,2006年底底特律超級盃使又使用臉部掃瞄功能。
4.隨著科技日新月異,而恐怖攻擊陰影又揮之不去,對於觀眾進行安檢之適當性及合法性之議題乃浮上檯面。歐洲有些經常面對恐怖攻擊之國家並不排斥,但對崇尚自由與隱私之美國而言,911之後究竟願意犧牲多少自由以換取安全?
5.隱私權的擁護與擔心監管人民的舉動是否會無限上綱產生「衍生性的目的」而被利用為其他目的而施行。當然有很多其他科技,如皮膚下植入晶片或GPS等早已應用為追蹤行蹤之用,甚至政府單位亦使用不少私人單位蒐集之資訊。誠如富蘭克林(Benjamin Franklin)於1759年所言之「為暫時安全而放棄基本自由的人,不配享有任何安全與自由」。
6.第十一巡迴法院於2004年(911之後第三年)Bourgeois V. Peters一案中,明白表示不可因為下列三種情況而任意增加安全檢查的程度:
(1)恐怖活動升高
是否增加安檢程度應視當時當場狀況,並非視恐怖活動是否升高而定,法院戲稱反正受威脅久了之後就習以為常了。在沒有明確事證前,無論任何理由皆不可全面性地侵犯基本人權,立國者希望不要為了些許安全去犧牲大眾基本的自由。不可藉由升高威脅層級來進行更多安檢,顯然違反憲法第四修正案。
(2)人多就亂
大規模聚集的特別性或例外性會造成歧視,「人多」與「亂」沒有關連性,教堂人多從來不亂就是個例子。
(3)非安全急迫
其他情況之急迫不必然就不安全。大眾觀賞球賽需保障觀眾不被丟擲物品或投射物品而傷害,並非保障其不被恐怖攻擊,縱有保障之急迫,如無安全急迫性不必然地不安全而需提高安檢層級。當然有明確事證時即可實施犯罪搜索。
三、 我國現有法律之規定
1.檢查行為之定位:
我國對此類不特定多眾之安檢,實務上並非絕對一致,始終沉浮於行政檢查與犯罪偵查之間,一直到民國92年6月25日公佈施行警察職權行使法之後,此類檢查之法律性質始有初步之定位,在有事實足認受檢查者犯罪嫌疑未達「合理懷疑」之前為警察職權之行使,而在犯罪嫌疑已達「合理懷疑」之後則為偵查作為之行使,屬司法搜索。
2.警察職權之行使
依警察職權行使法之規定,此類檢查作為,僅限於「身分查證及資料蒐集」而已,而查證身分之發動限於公共場所或合法進入之場所,該人疑有犯罪嫌疑或有犯罪之虞者(該法第六條第一項第一款)。
3.司法搜索之行使
當有具體事證足以證明犯罪嫌疑已達「合理懷疑」之程度時,始可進行司法搜索,此時又分有搜索票之要式搜索及無搜索票之不要式搜索,當不特定多眾聚集時有搜索票之搜索緩不濟急。
一般而言均係不要式之搜索:
(1)同意搜索
執行人負應出示證件並將其自願性之同意證明於筆錄(須先查明其有無同意之權限)。
(2)安全附帶搜索
執行拘捕時附帶搜索其身體、隨身攜帶之物件、所使用之交通工具及其立即可觸及之處所。不特定多眾聚集被搜者跨步之內,即其立即可觸及之處所。
(3)緊急搜索
於不特定之多眾於室內聚集時,可於下列情形搜索該處所:
a.逮捕被告或犯罪嫌疑人或執行拘提羈押者。
b.因追躡現行犯(含準現行犯)或逮捕脫逃人者
c.有明顯事實足信有人在內犯罪而情況急迫者。如聚集處所內打人或械鬥事等。
肆、 結語:
兼顧人權與治安,在無明確事證前切勿輕易出手。
翁玉榮