我們的社會需要更多的人來關心公益,所以當中國人權協會及華泰文教基金會共同為了推動這些公益演講活動而連絡我時,我就很高興的答應了。更高興的是有這麼多貴賓在休假時到此參加這樣的活動,表示社會上仍有許多人關心這些重要的事情。

  首先和大家談談一件新奇而又有趣的事──金融與法治的問題。近來國內許多金融改革之事均為大家所關心的問題。政府如何能將眾人所關心之金融問題做好?此為金融層面之問題;另一個層面則為法治的層面,近年來國內民主的發展非常快速,相對而言,法治的發展則無如此迅速,若選舉可做為民主發展的一個指標,台灣近年來從里長一直選到總統,在全世界來說可算非常的民主;打開電視看到Call in節目,世界各國的言論自由亦不過如是而已。但相對而言關於法治發展的部份,就我看來是兩面的:一面為人民應要守法,此應毫無疑義,否則後果自負;另一面晚近愈被強調的則是政府本身也要守法,政府本身若不守法,亦會受到挑戰。個人認為此為非常良性之發展,若一國之人民與政府均守法,法治之基礎即非常穩固,法治基礎穩固之後,民主發展才能健全。今天即是將此兩部份拼在一起,和大家分享,若大家均能注意此一問題,相信對金融改革會有幫助,而法治發展亦會有良好之結果。

  資料的第一部份談到的是我國金融業經營之狀況。大家可從第一章的圖表中看到有關金融機構的家數部份,從民國八十年一直統計到今年十月,八十年時總機構為455家,分支機構為3576家,八十一年起逐年增加,至九十年為419家之總機構,5723家分支機構。以民國八十年為統計起點之原因為何?在我的著作「台灣金融版圖的回顧與前瞻」中將台灣金融業的發展分成了幾個階段:第一個階段執照是完全凍結的;第二個階段為把原在大陸地區成立的銀行在台灣復業,如交通銀行、農民銀行、中央信託局等;第三個階段為允許少數特殊的政策意義的銀行成立,如台北銀行、高雄銀行、華僑銀行、世華銀行等,但一般的銀行仍未開放,直至七十九年四月十六日發佈了「商業銀行設立標準」才做了一個革命性的改變。四月發佈標準,開放申請至十月,審查之後至八十年間核準15家商業銀行設立,八十年底第一間商業銀行正式成立。所以八十年為一分水嶺,之後有許多金融機構紛紛設立,從表中可看出,八十年至九十年間為金融機構家數成長最為蓬勃的時候。十年之間分支機構由3500家成長至5700家,一年增加200家左右的分支機構,是一個非常大的數字。

表二為服務人口數;表三為逾放的數字,亦隨之快速增加。這裡補充一下,到底一個國家有多少家銀行算是適當的?什麼樣的情況算是家數太多?這是經濟學上一個很有趣的問題,也可能見仁見智。民國八十年時,我拿到艾森豪獎金至美國考察三個月,那時美國金融業的狀況比台灣今天只有更壞,我問了當時美國最大銀行的董事長,為何美國金融業會到今天這個地步?當時美國國會甚至於需要經常緊急集會來會商撥款給存保公司,兩家存保公司已倒了一家,僅剩一家在苦撐,錢不夠時還需要緊急撥款;幾家大銀行也搖搖欲墜,情況非常危急。那位董事長認為原因很多,其中最重要的原因就是家數過多、供過於求。不到五千人就有一家金融機構的服務。而台灣目前不到四千人就有一家銀行服務,也就是說,近十年間大量開放的結果為原因之一,加上經濟景氣不佳的原因等等。表中雖未指出,不過在座金融界的先進均了解,國內金融機構的穫利能力近年來受到非常大的影響。通常衡量一個銀行的獲利能力有兩個標準,一個是淨值報酬率(ROE);另一個則是資產報酬率(ROA),國內銀行的淨值報酬率從八十年的21.6﹪到去年的3.6﹪,約只剩下七分之一;部份基層金融機構則更低,如農會信用部從當年的25﹪到現在的0.18﹪,幾乎沒有盈餘。資產報酬率亦同,有很明顯的下降,賺的錢也少了。

其他原因尚有:銀行業的家數快速增加,銀行業以外的相關金融業亦快速增加,如證券業。國內證券業在七十七年五月以前國內證券商亦是凍結的,當時只有28家,現在已超過400家,分支機構超過1000家,增加速度非常的快。而證券業的增加和銀行業有何關係?所謂的直接金融是指企業界直接從股票市場籌募資金,間接金融則是向銀行借錢。例如公司要擴建廠房、增添設備,需要十億資金,基本上有兩條路,一條路是向銀行借,稱為間接金融;另一條路是在市場發股票、債券、是為直接金融。十年前企業界假設需要100塊,90塊以上是依賴向銀行借貸,現在則只要借75塊,換句話說,十年前直接金融所佔比率約為10﹪,現已成長至25﹪的水準。這代表什麼意思?銀行業家數極多在爭搶這塊大餅,但這塊大餅有一大塊被證券業搶走了,銀行家數增加,而市場又因證券業爭搶而變小。此即為證券業發展對銀行業的影響。

次一個原因,從銀行內部來看,收入還是比較依賴存放款的利差。從金融局和央行的統計來看,利差不斷縮小,依賴利息的比例則沒有明顯的降低。八十四年利息收入佔86﹪,九十年仍佔85.5﹪,基本上並無變動,手續費和佣金收入的比例從2.6﹪增為4﹪亦無多大變動;相對而言,外商銀行依賴利息收入僅佔70﹪,手續費收入佔19.5﹪。銀行的本業當然是收存款然後辦理放款,大家有不需要用的錢存到銀行然後收一點利息,銀行拿了錢之後,有企業界人士因為商業上的用途來向銀行借錢,銀行賺取存款和放款中的利差,若利差合理的話這是相當穩定的收入,業務也相當平穩,銀行業應該經營的很好;但因競爭激烈,利差壓縮,利潤就少了,淨值報酬率及資產報酬率亦隨之下降,若存放款業務已沒有拓展空間,無法再從中獲取高利潤時,還有新的金融商品推出,在市場上成功的行銷,若能從這些新商品獲得高利潤,就不必那麼依賴存放款那塊餅,但實際上並非如此,現今銀行100塊的收入中,有85塊以上是靠存放款的這塊餅,可見非利息收入部份的市場仍未真正拓展開來。即便是在台的外商銀行在手續費收入佔總收入已近兩成,但國內銀行仍只佔個位數字。這和資訊設備的投資有關,如現金管理帳戶(MMA)在美國是1978年推出的商品,結合儲蓄、消費、投資三種功能,只要開一個帳戶,在國內近兩年才有人推出,換句話說很多新的商品國內仍未能有效開發出來,所以仍侷限在存放款的領域裡。表三部份即為逾放的部份,本國銀行在八十年時逾放金額為465億,比例為0.97,八十一年比例為0.81,八十二年變為1.14,到九十年底為7.48,今年因大量打消呆帳把逾放金額壓縮下來。農會的部份亦同,逾放比例有7.82。如發展情況不變邀民國一百年會是怎樣的狀況?令人難以想像。政府亦非常努力希望能將逾放比率降下,短期性的措施如八十八年間降低金融業的營業稅、降低存款準備金的比率、取消公司債、金融債券的交易稅等。另外就是結構性的改變:

一、 鼓勵金融機構的合併,期望合併後能改變因家數太多而惡化的競爭秩序。例如台新和大安、萬泰和苗栗合作社、大眾銀行和大眾票券均已合併完成或已核准。

二、 組織金融控股公司,增強競爭力,已核準了14家,其中13家已成立,包括保險、銀行、證券各種機構組成金融控股公司,希望能做一些整合。自民國八十九年二月訂定了金融機構合併法,至今已超過兩年,兩年中金融機構的合併並無立竿見影的效果,和外界期待透過合併整合的工作改善競爭秩序的情況還有相當大的距離。合併是一個非常艱鉅的工程,雖不失為方法之一,但要完全靠合併來改善整個金融秩序,並非如此容易。金控的部份則有更多問題,金控是一個新興的產物,有其歷史背景。台灣銀行業金融版圖的發展是走歐洲式的綜合銀行,去年七月訂定金融控股公司法,成立金控亦為方法之一而非唯一方法,我認為金控是提供金融業一個選擇,是要走傳統的綜合銀行路線,還是走金融控股公司的路,可自由選擇,但不能完全以為金控成立後國內金融業環境就會大幅改善,不然就是要求過高了。

三、 設立重建基金,是仿照美國制度而來的,有金融機構發生困難時,就由信託清理公司把該機構整理,然後公開標售,經過綜合考量,包括金融業後續經營的健全、金融秩序環境的問題,最後決定由哪個機構得標。有七成以上體質不良之金融機構是以此方式處理。國內在去年也成立了此種機制,財政部估計花1400億初步處理此種體質不健全之金融機構,去年收了36家基層金融機構,今年收了7家農漁會信用部,共花費800多億,所以尚餘部份經費。大家對重建基金最大的疑問是:為何要有這樣的機制?銀行如果賺錢,所賺的錢是由老闆、股東拿回去了,銀行虧錢時卻拿納稅人的錢來貼,是否不公平?這確實是一個值得思考的問題。這是一個世界性的問題,美國如此、日本亦然。面對這個情況不能讓應該負責的人逍遙法外,這確實是政府應該重視的問題。近來有「258專案」,希望在兩年之內,將銀行的逾期放款降到5﹪以下,目前約為8﹪左右,而八是指銀行的風險性資產和自由資本之比例要達8﹪,也就是有多少本金,才能做多大的生意,有一定的比例。重建基金條例目前在立法院審查,希望做幾項修改:1、期望將重建基金之規模由目前的1400億提高至1兆500億,2、期望能買逾期放款。3、期望能投資至這些經營不善之金融機構,以增加其資本釋出率。目前為止仍在審議中,何時能通過尚不得而知,不過此仍為政府金融改革很重要的一環。

四、 有關農業金融法草案,一個月前許多農民上了街頭,要求農業金融體系的建立。目前為止農業金融法有五個版本。第一個版本是全國農漁會自救會所提之版本,二為國民黨版、三為台聯黨版、四為親民黨版、五為民進黨版,前四種版本基本上是很接近的,民進黨版本則較為不同,增加了罰則的部份。但五個版本共通之處則為設立兩級的農業金融體系,上有農業金庫,下有農漁會信用部。財政部多年以來之想法,農漁會信用部可以設立農業金庫、農業銀行,但投資之後原信用部即須結束,變為金庫、銀行之分行,也就是農會投資之後即不再有信用部,但現今版本則可保留信用部,成為上有農業金庫,下有農漁會信用部之兩級制,和財政部之立場有段距離。台灣的金融業始於1895年馬關條約簽訂,1895年日本一家銀行首先在基隆成立辦事處,1899年台灣銀行成立,成為台灣地區銀行龍頭,其後銀行陸續成立。當時銀行都是設立在人口繁盛的都市,廣大鄉村地區沒有金融機構,當他們需要金融服務時極不方便,所以合作社隨之產生,演變成今日之基層金融機構,包括了信用合作社、農會信用部、漁會信用部。在當時基層金融機構和銀行有很明顯的市場區隔,基層金融在小鄉鎮間和農漁民間有往來,利基也很清楚,但經過多年的演變,開放銀行設立之後,設立分行不再一定選擇大都市,只要需要金融服務的地區都可能設立分行,競爭態勢發生明顯改變,農漁會本身競業的條件和銀行比自然有一段差距,利基被銀行侵蝕,此即為客觀金融環境的演變。農業金融法的版本在立法院仍未進入實質討論,將來仍是大家要面對及關心的問題。就以上幾項措施來看,政府希望能將金融業做內部整合,能將競爭秩序恢復正常。另外政府尚在努力改善經濟環境,如振興房地產業,普徵稅減半;發展觀光業,幫助農民將農場轉為休閒觀光農場,把漁村轉為休閒觀光漁業等許多措施;還有證券化部份,因時間關係略過不談。

  再來談到第二個層面───依法行政的問題,政府一直認為金融業有很多問題需要處理,亦提出許多對策希望能有效處理這些問題。但重點是政府在做這些事時,也要重視到法治的層面。在提綱中即提到從台北十信案到彰化四信案。民國七十四年一月五日,央行會同財政部至台北十信專案檢查,發現庫存現鈔短少了七億五千多萬,消息竟然曝光了,發生擠兌現象,最後由合庫概括承受,18個十信的分支機構均編入合庫。當時在銀行法中對於發生擠兌現像之後該如何處理並為規定,概括承受亦無規定,此案是引用民法305條概括承受債權債務的規定完成的。十年之後,民國八十四年七月二十九日,彰化四信爆發擠兌,彰化地區8家信用合作社均爆發連鎖擠兌,八十四年八月三日,央行和財政部聯合召開記者會,要求合庫幫忙概括承受彰化四信,措施宣佈之後擠兌很快平息,金融秩序很快恢復。但當時銀行法、信合社法所規定之必要處置有無包括概括承受?彰化四信負責人一狀告上法庭。七十四年銀行法未訂定時並無發生事情,八十四年銀行法訂定之後反而發生如激烈之抗爭,人民權利意識的消長變化,是非常清楚的。到了去年,36家基層金融機構,由10家商業銀行概括承受。法治上的完備程度比八十四年時更為增加。但是仍發生了多起訴訟案件。可見人民權利意識有很大的改變。彰化四信案最後有大法官釋字第488號、第489號解釋,均認定政府要剝奪人民財產權益時,需注意之事項,概括承受固然可在銀行法、信用合作社法包括在其他必要處置範圍之內,但是應為最後之手段,不應在當事人尚未提出其他可解決之辦法前,逕行以如此強烈之措施處置。也就是說當事人如可提出其他解決辦法之前,不應直接使用概括承受如此強烈之處置方式。

  由此可見,彰化四信發生擠兌,主管機關出面採取概括承受之措施,用意是非常良善的,措施是非常有效的,若從過去幾十年來沿襲的觀念來講,應該給政府很多掌聲,但演變的結果卻非如此,因為在法治基礎的層面上並不夠清楚而受到挑戰,以致於引發之後的紛爭。而且類似的紛擾尚有許多,不僅限於彰化四信案而已。所以在此公開呼籲,現今已是一個人民權利意識覺醒的時代,政府採行措施時不能再僅僅考量有無必要採行,用意是否良善,是否有效。除此之外更應考量採取此措施的法治基礎是否清楚、明確、穩固。這是一個值得大家思考的問題。

最後有列了行政院金融重建基金設置及管理條例修正草案的兩個重要條文,其一是要收買逾放;其二是要用特別股來增加銀行的自由資本。第四條是將規模從1400億擴大到1兆500億;第十條之一規定可收購銀行之逾放,標的、種類、價格由金融重建基金委員會決定。不需參考銀行意見;第十條之二則對特別股加以規定。入特別股之後得不經原金融機構股東會決議,徑為合併,即包括概括承受,亦可指派董事,對銀行的人事,業務決策均有極大之權限。未來若金融重建基金條例修正通過,資金大幅增加,又有兩個工具可讓逾放減少,讓金融機構重新整合。

今天在此提出以上事情,個人認為政府確實有很大決心推動金融改革,但是假設重建基金條例通過後要執行時,從剛才提到大法官釋字第488、489號解釋基準來看,從法治面考量是否仍有思考空間?換言之,政府的改革措施展現其誠意與決心,期望能將金融機構脫胎換骨,但若執行時法治基礎能更健全,就不會產生後續的爭議,對金融改革的目標達成會更有幫助,對法治基礎的建設亦有幫助。再舉兩個例子加以說明:前幾天行政院院會通過一個「警察勤務條例」修正草案。九十年十二月,大法官釋字第535號,有關警察臨檢權限之問題。年紀和我相仿的人可能有此經驗,當年在台北讀書時,教育部認為要維護善良風俗,學生不應蓄長髮,校園內由學校教官執行,一般民眾亦同,則由警察來執行,當時常常看到街口擺著兩張凳子,配上一個警察和兩個理髮師,如果看到男生蓄長髮,就招過來由理髮師在頭頂剪上一道,然後再放走。被剪的人可能就只能就近找家理髮店理成光頭。當時也沒有人挑戰說這樣的做法有什麼不對。去年在行政院工作時,外商朋友聊天時提到,住在五星級飯店,半夜兩點了警察還會來臨檢,他覺得很奇怪。年經朋友也常會遇到,騎摩托車被警察欄下,要求出示駕照、身份證,沒有的話就會被帶回派出所。這種做法的用意是好的,但是做為法源依據的警察勤務條例對臨檢的方法並無詳細規定,後來有人提出告訴,官司一路打到司法院,大法官在去年十二月十四號做了535號解釋,其中說到,要檢查可以,但實質條件要清楚。所謂實質條件是指:要敲人房門,要合理的懷疑房間理有人做不該做的事,不能亂槍打鳥,如到六樓臨檢,二十個房間通通敲門要救臨檢。大法官認為這樣的執行方式用意是好的,但法律規定不夠清楚,對人民權利造成損害是不應該的,所以做了這樣的解釋。行政院針對此,在上週提出了「警察勤務條例」修正草案,期望能夠同時顧及社會秩序的維護及人民基本權利的保障。這個例子和金融無關。另一個是和金融有關的,是大法官釋字第522號。這個解釋是台中一家證券商所提起,證管會的行政命令規定,證券商開業,客戶上門開戶,必須本人親自前往,若不是本人,心須有合法的授權,要有身份證、印章等等。開戶之後,要確實由本人來使用,不能做為人頭戶頭供他人買賣股票。若違反此些規定,根據證交法177條第三款之規定,可處一年以下有期徒刑。台中該證券商即是違反此規定。證交法177條第三款的規定如下:其他違反主管機關依本法所為禁止、停止或限制之命令者。換句話說,證管會隨時發佈命令規定證券商不能為何行為,若違反即會觸犯證交法177條第三款之規定,要處一年以下有期徒刑。證管會的禁止命令很多,此台中證券商即因此被判刑,判刑之後聲請大法官解釋,認為證交法177條第三款的規定太過空泛,違背罪刑法定主義的基本原則。大法官會議在九十年三月九號做成釋字第522號解釋,其中有一句話非常重要:授權有科罰行為之法律,假定其科罰行為之內容不能預見,必須從行政機關所訂定之行政命令中始能確知之情形,和憲法保障人民權利意思不符,自解釋公佈日起停止適用。換句話說,今天要捉人去坐牢,必須在條文中列清楚,讓人一看就知道做何種行為,會被抓去關。例如說刑法中規定不能偷東西,偷東西就會被關,規定非常清楚。一看刑法即知偷東西是不對的,殺人是不對的,搶人是不對的,放火是不對的,清清楚楚。但從證交法177條第三款之規定,任何人讀到這個條文,不知道到底為何種行為會被處一年以下有期徒刑,要看主管機關證管會發佈何種命令才能知道不能為何種行為,條文如此規定太過於空泛。

以上兩個例子給各位做參考。基本上我們的法治主義已達到此種階段,對人民基本權利的保障,就像金融改革中概括承受等很多的處分會和人民的財產權相關連的。我所經營的銀行、合作社,突然之間被概括承受掉了,這中間牽涉到人民財產權的問題。政府有此決心從事金融改革,我們應給予支持、協助,希望看到這些金融改革能夠順利進行完全,讓我們的經濟金融能夠回復到較好的情況。在此提出一個建議,在支持有關的金融改革時,大家是否也可一同注意到法制化健全的問題,假若整個金融改革是築基於完整的法治化基礎之上,政府執行起來非常順暢,人民也不會認為不公,才是兩全其美的辦法。

Q:有關金融監理立法始終無法通過,主要理由為何?

A:最主要原因還是立法委員改選之後法案必須重新送審,因此造成延宕。這確實是一個很重要的問題,我們剛提到金融機構的整合,不管合併也好、金控也好,發生了一種情形。一家金融機構並不僅有提供一種服務,例如銀行可能也有做證券的服務、保險的服務、票券的服務; 期貨的服務等,另外尚有金融檢查的問題。主管機關部份,銀行為金融局、證券為證管會、保險為保險司、金融檢查分散在財政部、央行、中央存保公司三個單位,分散監理的情況會產生一些困擾。如屏東東港信合社出了問題,資金一部份轉存到合庫中,但實際轉存金額並未和帳面上相符,卻因金融檢查分由不同機構負責,造成無法發現弊端。所以金融監理之整合為世界之趨勢,若能有單一之金融監理機構負責所有的金融檢查,就能及早發現問題,防止造成更大之問題。在此公開呼籲,在這麼多金控公司已經開始營業的情形下,早日完成此法對金融監理有極大的助益。

Q:針對大法官釋字第553號解釋,有關台北市里長延辦案的解釋,三方都認為很滿意,大法官對此有何看法?

A:法律的解釋非常有趣。舉以下幾個典故說明:孔夫子週遊列國,路上遇到兩個孩童在爭論太陽什麼時間比較近,一個孩童說早晨太陽看起來像車蓋那麼大,中午時像個盤子般大小,距離近看起來會比較大,所以早上太陽比較大,另一個孩童則說中午太陽比較熱,所以距離比較近。看到孔夫子就向孔夫子請教,孔夫擬搖搖頭說不知道。兩名孩童就嘲笑孔夫子還自認為是最有學問的人。另一個則是「日近長安遠」這個典故。晉室東遷後,晉元帝故舊從故都長安來訪,明帝坐於元帝膝上,元帝感傷偏安江左,問到明帝日近亦或長安近的問題,明帝答說日遠長安近,因為有客從長安來,卻未聽聞有客從太陽來。翌日,元帝又以相同問題問明帝,明帝卻答日近長安遠,因為抬頭就可以看見太陽,卻看不見長安。我在學校和學生說,如果從法律書中找到一本只有單一學說而沒有甲說乙說之分的,拿來找我我請客,至今還沒有發生過。法律書沒有一本中只有單一種學說的。美國一位最高法院大法官有句名言:「法律的生命不是邏輯,而是經驗」。對於一個解釋當事人自然會以自已的角度去解讀。一個解釋並非單一面向反映出參與解釋的人觀點並非單一的,為了整合出三分之二以上的人同意的意見,有時文字的運用,意思的表達就會產生此種情況。

最後感謝主辦單位中國人權協會及華泰文教基金會舉辦這樣的公益活動,非常高興有這樣的機會,也謝謝大家今天熱烈的參與,希望將來有緣還能再見面,謝謝大家!

主講人:賴大法官英照賴英照