一、前言

司法院翁院長岳生於今年九十年七月間,曾假台北市陽明山臺灣銀行訓練所,對出席公務員懲戒委員會主辦之「公務員懲戒業務座談會」委員及全國各機關負責辦理公務員懲戒業務之主管、承辦人員作專題演講。由於公務員懲戒制度面臨重大變革,而且政府銳意革新政風、加強整飭公務員之紀律,因此,翁院長以「公務員懲戒之重要性」為題所作之演講,十分具有參考價值,筆者予以整理紀錄並略述相關問題,以供專家學者參考。內容與翁院長本意若有出入,文責自應由筆者自負。

二、翁院長演說全文──「公務員懲戒之重要性」

我今天想談的是公務員懲戒之重要性,為什麼要有懲戒制度?先就公務員對國家之重要性談起,國家是抽象的名詞、抽象的概念,國家在哪裡?是非常抽象、廣泛的,國家是一個法人,國家的意思要由機關來表達,國家的所有權力行為、國家的所有意思表示,都要透過國家機關來作為。但是國家機關也是一個上位概念,充當國家機關者,即為公務員。國家在哪裡?國家的意思在哪裡?國家的行為在哪裡?公務員的行為即為國家的行,其意思表示即為國家的意思表示。二十多年前我在德國公法學會,與德國教授討論此一問題時,他這樣講,我一時不太能接受,但仔細想一想,便覺得很有道理。公務員的行為就是國家的行為,公務員的意思就是國家的意思,除此以外,國家哪裡還有行為, 所以說,沒有一個國家,公務員制度不健全,而國家非常強盛的,因為國家與公務員是結合在一起的,以前日本也向西方學習公務員制度,健全公務員體制後,國家的意思便能貫徹,國家就能強盛起來。一些沒有上軌道的國家,其公務員制度必不健全,國家與公務員是息息相關的,國家之行為、國家的意思必須透過公務員來表示,所以公務員能否健全?直接關係到國家是否健全?若公務員能為國家奉獻、賣力,則國家必定強盛。

公務員的定義為何?最廣義說係指代表國家行使公權力、為行為、為意思表示之人,不論公法上行為或者是民法上的行為都是一樣。我們先要有這種瞭解。公務員之分類很多,直接牽涉到懲戒的,學理上,應限有保障的事務官。公務員分為政務官與事務官,從學理上言,政務官係參與決定政策者,如內閣閣員,參與決定政策後,交由事務官來執行,曾正之政務官是由民意而更迭的,不可能長久存在,因為政務官如受有職位的保障,等於政權保障由其掌握,不符民主政治的運作。政務官是隨民意而進退,不是靠其學歷,不是靠其工作表現,重點在於是否能得到人民的支持?與事務官是有差別的。事務官須經考試、須專才,而政務官要靠民意而非靠專才,專才的人不見得就能代表民意。以前有人說:「從事政治的人是沒有專才的,有專才的人不會從事政治」,對某種事務研究很專心,就不會喜歡政治,故政治是通才的人為了吸引更多的民意而做的事,不能有資格的限制,因為有了資格的限制,其代表性就變小,最後會造成政務官缺乏代表性而無法存在,故政務官是不能有學歷限制的。以前選舉罷免法對各民意代表之選舉,設有學歷之限制,雖大法官釋字第二九○解釋認為有關各級民意代表候選人學、經歷之限制,與憲法尚無 牴觸,但實際上是有問題的,選總統都無學歷的限制,為何選地方民意代表要有學歷等限制呢?事實上,當時臺灣社會純樸,我們還沒有徹底實施民主,很多有道德的人不會自我推銷,而出來選的人卻有以管訓第一期為號召而當選者,故政府不得不以學歷作為參選的限制,在當時時空背景下,是有其道理的,但均已非昔比,所以應有檢討之必要。唸書唸不好的、考試考不好的可以參加競選去做政務官,沒有資格限制;但是事務官要專才,要替國家辦理事務,必須透過考試方式來選,故政務官不要考試,事務官要考試。事務官因為有能力、有專才,公司行號也喜歡這種人幫忙,各應予保障,以避免好的人才被民間吸收過去;政務官則不應予以保障,因為政務官保障,就等於政權被保障,是不符合民主政治的,政務官與事務官的區別在此。

事務官既有保障,恐因此怠惰而不努力,故以懲戒制度相配合,以達制衡之效。所以說懲戒應僅適用於事務官而已,政務官隨民意而進退,不一定要有懲戒,如德國部長法規定部長是不受懲戒的。政務官因受民意之監督,所以會有彈劾的問題,彈劾在其他國家是不及於事務官的,只有既非政務官亦非一般公務員的法官及日本所謂的人事官可被彈劾,一般來說,職位高的人方有彈劾的問題。我國懲戒制度是有沿襲古代御史的理念,在五權憲法時代,不是完全採納歐美之懲戒制度,尚有自己固有傳統的看法,才會把「政務官方有彈劾、事務官方有懲戒」這個界線給混淆了。變成事務官也可以彈劾,政務官也可以懲戒,二個制度相互混淆。此一情形,在行憲以後更是糟糕,行憲以前還分有國民政府政務官懲戒委員會,負責懲戒非選任之政務官。事務官懲戒,中央有中央懲戒委員會,各省及直轄市有地方懲戒委員會, 負責懲戒中央或地方之事務官,因為是訓政時期,故在中央有中央黨部監察委員會,來辦理懲戒國府委員、五院正副院長。政務官與事務官的懲戒機關是分開的。行憲以後,政務官與事務官之懲戒更加混淆,均由公務員懲戒委員會處理,導致適用上有困難,而大家認為公務員制度不好,紀律不好,就怪到司法機關沒有負起責任,要把懲戒權劃分到行政院各部會首長上,亦即運用考績法上之考績制度。事實上,考績應僅是一種人事升遷調動的依據,但是根據我們現行考績法的規定,可能連服公職的資格都會被剝奪,例如考績丁等就會被免職,此乃藉考績之名而行懲戒之實。懲戒權放在首長上是沒有錯的,否則無法指揮下屬,但若有濫用之情形,則可向司法機關請求救濟。大部分的國家都是採取這樣的制度,我們卻一直認為懲戒權應屬司法權,應由司法機關行使,公務員懲戒委員會以前有一位很資深的委員張鏡先生告訴我,懲戒權隸屬司法權是學德國的制度。雖然是學習德國制度,但不一定學的對,因為德國公務員的紀律是非常好的,我們知道,德國為了反對共產主義,首相俾斯麥等人就積極發展社會主義制度來對抗共產主義制度,以避免貧富差距過大,無論社會保險、社會福利等等均有良好的制度,對於公務員的保障制度更是十分健全。事實上,在德國要擔任公務員,行使職權前,是要宣誓的,此種宣誓類似宗教信仰儀式,有點像我們的「發誓」,是很慎重其事的,不是隨隨便便唸唸就算了,宣誓後,公務員執行職務,就要忠於國家,要為國家利益著想,只要努力好好工作,其一生國家均加以保障,所以德國的公務員是終身職的,終身職不是沒有退休,是指未退休前受保障,而到一定的年齡,不必再工作,仍繼續領取百分之六十至七十之薪俸,如此保障,使每個公務員,皆以身為公務員為榮,退休後仍以最後退休職銜作為名 片上的頭銜。公務員最怕的就是違法,因為違法不僅是個人受處罰的問題,子女配偶皆會因其違法而失去國家的保障,所以德國的公務員制度非常上軌道,公務員皆能全心全力為國家做事,沒有後顧之憂。我們沒有這種完美的公務員保障制度以前,就學德國的懲戒制度,自然會產生格格不入之情形。依我國憲法第七十七條的規定,考績法上記二大過免職是有違憲的疑義,大法官釋字第二四三號解釋從理由書中可以看出其涵義。後來,釋字第四九一號認為此項免職處分在一定條件下並不違憲,現行法與解釋不合部分,二年內不修改將失其效力。嚴格而言,記二大過免職,並不是考績,而是懲戒,若如此解釋可能造成行政機關更大的衝擊。

上述講的是理論上的問題,與現行法規定不一樣,例如我講的政務官,係學理上的政務官,不是現行國內法所稱的政務官,假使是我們國內法的政務官,適用起來就完全錯了,因為依現行制度特任官全部是政務官,審計長、最高法院院長、大法官均為特任,所以都是政務官。可是,他們有資格的限制,甚至還有任期,跟我剛才所說的政務官的定義是完全不一樣,所以我講的是指學理上的政務官,而不是現行法存在的政務官。我剛才講,我們學德國的公務員懲戒制度,確實學錯了,因為我們的公務員,沒有好的傳統,與德國不一樣,德國公務員紀律嚴明,德國兩次世界大戰,皆為戰敗國,但很快的就復興起來,目前又在歐洲聯盟中,扮演著舉足輕重的地位,非常受尊重,很有實力的一個國家,靠的是什麼,不是豐富的物產,而是靠紀律、團結、制度,這是德國比其他國家強大的原因,別的國家沒有辦法學的像他們那麼好。他們的公務員早就有一套保險制度,能讓公務員生活無 憂無慮,從擔任公務員開始,只要好好的作,一輩子生活就可以無憂無慮,不必為經濟煩惱,當然無法豪華富貴,但生活卻可不虞匱乏,存錢是為了用來渡假用的,一切均有保障,人人以身為公務員為榮,連學校裏管理報紙的小職員,都能嚴守紀律,負責盡職,因為他認為他是在替國家行使職權。公務員有保障,社會制度健全,公務員皆能盡職負責,紀律好,德國公務員的優良紀律是值得他們驕傲的。所以我們就知道,因為有一套完美配套制度,使公務員無憂無慮,因此紀律好,保障好,假如要處罰,一定要透過非常慎重的程序,這個負責處罰的機關,就叫做懲戒委員會,後來,改為懲戒法庭,其懲戒程序,還是由主管長官來發動,一些懲戒案件,有類似檢察官來參與,同時類似軍事審判程序,與被付懲戒人職務相等之人,代表,參與審判,是一個合議的審判程序;對其處分不服,設有救濟管道,通常有二個審級來決定。這種保障,我們學習的時候,也沒有學的很徹底。例如,七十四年以前,我們的懲戒議決是一審終結,沒有二審,而且也沒有救濟管道。甚至赦免權的效力也不及於懲戒,沒有任何的救濟制度,真的是所謂的一審終結。直至民國七十四年,公務員懲戒法修正後,才有再審議制度。對於政務官的問題,民國五十年代修法時,就已經重視,認為應與事務官加以區別。因為當時行政院院長俞鴻鈞事件,使政府發現這個懲戒制度不行,在那個時代,行政院院長縱使所有立法委員都排斥他,他也不必辭職,位高隆尊。可是幾個監察委員彈劾,幾個公務員懲戒委員會委員為撤職懲戒處分,就可以倒閣,所以這個制度有問題,政府曾提出政務官懲戒條例草案,對政務官的懲戒想要用另一種方式來嚴格的加以限制,使政務官不容易為撤職之處分,草案送到立法院,立法院內的委員與公務員懲戒委員會委員如張鏡影先生等等,皆 持反對立場,嗣後,政府只好撤回此一草案。

大法官釋字第二四三號解釋理由書第一段,認為對於公務員所為具有懲戒性質之免職處分,不論其形式上用語如何,實質上仍屬懲戒處分,而公務員懲戒,依憲法第七十七條規定,屬於司法院職權範圍,有關機關應通盤檢討,而為適當的調整。

為此各機關經過多次討論,行政院、監察院、考試院皆認受免職處分之公務員既得向行政法院提起行政訴訟,不必再行修正公務員懲戒法另設救濟程序;且公務人員考績法已有複審、再複審之規定,足以防止免職處分之濫用,而反對司法院及公務員懲戒委員會所提出司法救濟應由公務員懲戒委員會掌理的意見。嗣後公務員懲戒委員會對釋字二四三號解釋所指法律修正方向為何?如何修正?認有疑義,聲請大法官解釋,遂有釋字第二九八號解釋的出現。釋字二九八號認為,公務員懲戒屬司法院掌理事項。此項懲戒為維持長官監督權所必要,自得視懲戒處分之性質於合理範圍內以法律規定由其長官為之。但是關於足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分,受處分人得向掌理懲戒事項之司法機關聲明不服。由該司法機關就原處分是否違法或不當加以審查,以資救濟。而在相關法律及考績法修正前,許受免職之公務員提起行政訴訟。在此之間,考試院成立了公務人員保障暨培訓委員會,對公務人員身分、工作條件、公職等級、俸給等有關權益之保障,適用公務人員保障法之規定,另外設計一套保障機制委員會的委員,很多不是法官出身,而是行政機關官員,要把他們認為是憲法上的法官,而適用憲法對法官的保障,很多大法官是持反對立場的。實際上,是否為憲法的法官, 是看他做什麼事,而不是看他的出身,外國也有職業法官,專利法庭的法官,是唸理工出身而不是唸法律的,公務員懲戒委員會所為的工作就是類似審判,自應賦與委員具有法官身分。經過很多的游說,終於通過了,所以根據此一信念,委員既具法官身分,其懲戒審理之程序,自應法院化。公務員懲戒委員會之組織法必須修正改為法院,法院化後在人民的心目中,其地位較為崇高。雖然基於此一信念,司法院已經完成公務員懲戒委員會組織法修正草案,但遇到司法改革,司法院定位的問題,此時,若提出草案,怕會浪費大家的精力,所以並沒有送立法院;至於公務員懲戒法草案已送立法院,但被擱置,原因是民意代表認為我們不是民意機關,卻可將民選之政務官撤職,有違反民主之嫌,然而,為何立法機關通過之法律,不具民意代表身分的大法官卻可以宣告法律違憲而使其失去效力呢?此又豈非違反民主?過度強調民主是有問題的,一個國家不是只講求民主,還要講求法治,我們要調和民主與法治才對。我們希望將來能夠溝通、協調,讓這些民意代表能夠早點通過此一法案。使我們公務員懲戒委員會,因新法的通過而更能夠發揮其功能。

總之,公務員懲戒委員會在林委員長領導、公懲會委員及同仁努力合作之下,煥然一新,以往與其他機關常發生溝通障礙,現在都沒有這方面的問題了,所以我覺得現在公懲會可以說是很上軌道,希望相關法律的修正能夠早日完成,以配合公務員懲戒委員會的審議程序,充分發揮公務員懲戒委員會的功能。

三、問題之檢討

司法院翁院長這篇演講見解相當精闢,深入淺出,在陽明山 臺銀訓練所演講時,獲得一致好評,由於該次專題演講並未對外開放,本於「學術交流」之旨,爰將其紀錄整理披露,以供各界參考。由於筆者才疏學淺,謹提出相關問題,並略抒己見,藉收拋磚引玉之效:

(一)「公務員的行為即為國家的行為,其意思表示即為國家的意思表示」,因此,「國家」與「公務員」是一而二,二而一,唯有紀律嚴謹,素質良好的公務員,乃能提供最高的行政效率,使國家的意思能夠貫徹。因此,越是進步的國家,公務員體制越是健全。翁院長之觀察相當客觀而深入。

(二)政務官與事務官同為公務員,但政務官與事務官在任用的資格、職務、責任、保障、去職等方面均有不同,尤其翁院長主張「政務官則不應予以保障,因為政務官保障,就等於政權被保障,是不符合民主政治的,政務官與事務官的區別在此」,此一論點,在國內政壇,許多政務官表現不佳而怯於隨民意而進退,導致有「豬死了沒有人下台,人死了也沒有豬下台」之譏。政務官與事務官另有特質上的重大差異即是「政務官的風骨」。理念不合或是施政不佳為民意所否定時,即應有毫不戀棧之風骨,毅然決然辭職。在國外國會僅用質詢或不信任等議事杯葛之方式或政黨自律等方式,即可達到更迭之目的,反觀國內即令面臨監察院的彈劾,公務員懲戒委員會之懲戒,依然「不動如山」「好官我自為之」,誠令人遺憾。更何況國外政務官之彈劾已「備而不用」,國會運作良好,何以外國政務官能,而台灣政務官不能?值得深思。

(三)政務官在國外係透過國會彈劾方式使其去職,其意在彰顯「民主之罷免」意涵,然我國交由「非民意機關」之監察委員及司法機關(公務員懲戒委員會或未來之大法官)懲戒,似乎仍有待商榷。翁院長也認為「……懲戒應僅適用於事務官而已,政務官隨民意而進退,不一定要有懲戒,如德國部長法規定部長是不受懲戒的。政務官因受民意之監督,所以會有彈劾的問題,彈劾在其他國家是不及於事務官的。」「……我國懲戒制度是有沿襲古代御史的理念,在五權憲法時代,不是完全採納的歐美之懲戒制度,尚有自己固有傳統的看法,才會把『政務官不受懲戒、事務官不受彈劾』這個界限混淆」。所謂政務官係指參與國家大政方針之決策並隨政黨選舉成敗或政策改變而進退之公務員,大法官釋字第三五七號解釋有案,因此,我國將政務官有無違法失職之調查,審查權,分別交予監察及司法機關,並予以撤免政務官職任之大權,實為世界各國罕見,是否有違政務官與事務官分立之原則,值得探討。英國大儒戴雪曾謂,今日議會欲藉彈劾所能實現的目的,普通司法機關已經能夠實現了。似認彈劾毋庸置重於輕微案件。故監察院能接受人民檢舉告發普通官吏之普通違法案件,若觸犯刑事者,可逕交司法機關進行偵查,有無必要大費周章由監委或調查人員予以調查,值得檢討。蓋監察委員應集中心力去「打老虎」而非「拍蒼蠅」也。至於輕微違失案件不涉刑事責任者,則由行政首長依其職權行政懲處即可。

(四)依公務員懲戒委員會歷年來懲戒實例可知,政務官受懲戒 之原因,僅限於「非政務性行為而違法失職者」。監察院「對執行而有偏差之政務性行為」,可提出糾正案,進而提起彈劾案,造成行政機關須同時向立法院與監察院負責之勢。加以政務官所負之責任多屬政策性質、或政治責任,因此有些義務與政策混淆,不易辨明。例如有權決定外交政策之外交部或駐外使節,未能洞燭機先,即刻採取應變措施,以爭取國家利益,似此情形難謂非失職,惟只能視為「政策失當」、「決策失當」,與事務官之失職究屬有別。若監察院竟因而提案彈劾,懲戒機關亦據以審議,勢必以政策之得失為評斷之標準,若然,則必以司法權之行使而過問行政首長政策問題,不僅與各國法制之通例不符,恐亦與五權憲法分工之精神未合。幸公懲會歷年來頗能恪守分際,對於政務官之違法失職,並未以政策之當否為評斷之依據,否則從不統理政策、政務之人員,竟過問政務官決策之良窳,不無「外行懲戒內行」之譏。故單純決定政策之失當,是否應為懲戒處分議決依據,值得研究。

(五)依現行法制及大法官解釋(二四三、二九八、四九一等號),公務員懲戒法上之懲戒權性質上屬司法權及行政權,且於一定範圍內僅得由司法權最終決定(針對足以改變公務員身分或對公務員有重大影響者)。公務人員考績法之考績懲處,特別是免職,雖屬行政權實質上亦屬懲戒權,司法權亦得最終決定。惟與懲戒法之懲戒(撤職)不同者,其一,此項程序未經監察院彈劾權之行使;其二,此項程序尚涉及考試院之考試權(考績權)以及將來依釋字第四九一號為「考績法制」之修正。至於前開涉及司法權有關內部權 限分配,究應歸行政法院或公懲會,則有待法制修正以資明確,就此,釋字第二九八號與四九一號,立場並不一致,仍有待進一步釐清。