面對七月一日即將實施全民捺印指紋政策,中國人權協會做一個人權團體,必須對此提出呼應,尤其是針對目前政府考慮推出有侵害人權之嫌的全民指紋建檔政策,呼籲政府應該三思而後行,並廣納民間的建議,審慎評估全民指紋建檔這個措施,對人民權益可能造成的侵害,千萬不可罔顧人民的基本權利,甚至以政策帶頭侵害人權。另目前社會治安敗壞是不爭之事實,如何改善其敗壞現況,讓社會大眾免於生活恐懼之壓力,更是刻不容緩的課題。基此,中國人權協會與朱鳳芝立法委員國會研究室於九十四年五月十九日,假中華救助總會第一會議室共同主辦「談全民指紋建檔之爭議兼論改善治安敗壞之對策座談會」。本座談會除探討指紋建檔之相關問題,亦針對如何改善治安敗壞之對策規劃專題討論。為使本座談會能夠就全民指紋建檔所引發之爭議,尋求合理解決之平衡點,李永然理事長特別邀請機關代表、學界及長期關注人權議題之律師等共同集思廣益,中國人權協會副理事長蘇友辰律師、連惠泰秘書長、內政部互政司蘇清朝副司長、警察大學行政管理研究所楊永年所長、林振煌律師、林信和律師、逢甲大學通識中心蘇詔勤講師、高思博委員國會辦公室劉小萍秘書、中華救助總會葛雨琴理事長、及關心本案之熱心社會人士王雪瞧女士、沈怡迎女士及鄭可輝先生等多人與會。
會中首先由李永然理事長向與會人員感謝其撥冗出席本座談會,並針對政府於七月一日即將實施換發身份證按捺指紋之措施,提出嚴肅的聲明,李理事長認為人民有免於恐懼的自由,按捺指紋建檔,從政府的立場言之,對於日後的犯罪偵防是有幫助的,相對的,如果這些指紋錄存檔遭不法之徒濫用或做為犯罪的手段,其後果並非政府所能承擔的,所以政府藉由換發國民身分證,強行按捺指紋之問題,應傾聽人民的聲音,審慎評估全民指紋建檔所造成的合憲問題,不要因捺指紋拚治安為由,又衍生另外的問題。所以李永然理事長在會中,針對全民指紋建檔之問題,提出是否符合公益原則、比例原則等思考方向就教與會人員。對於改善治安敗壞之對策,亦嚴肅呼籲政府拚經濟也要拚治安,並以加強打擊犯罪、加強法治教育、加強警調人員辦案技巧、加強司法功能及加強獄政功能等五大方向,提供有關單位對於改善目前治安敗壞之政策參考。
有關全民指紋建檔爭議之問題,楊永年所長針對現行戶籍法第八條規定,認為我們不能只從法律面去探討其文義,應從其它層面進行思考,這樣較能維護人權,保障人權,讓善良百姓得到較多的保護。楊所長認為目前對於指紋建檔的負面資訊如違反人權、違反自由意志、資訊安全機制不健全,對於指紋建檔的正面功能應是有助於犯罪偵防及人身安全,但民間反對指紋建檔的原因在於對人權侵擾的疑慮,民眾懷疑政府對於建檔後的指紋資訊可能因管理不善,遭到盜用,反而造民眾更大的危害。所以全民捺指紋政策不應該為是與否的兩極答案,應該積極思考相關配套或管理機制,並讓民眾相信指紋檔案會受到最嚴格的監督,這才是政府應有的作為。
內政部戶政司蘇清朝副司長,戶籍法86年5月21日修正公布,增訂第8條規定:「人民年滿14歲者,應請領國民身分證;未滿14歲者,得申請發給。(第1項)依前項請領國民身分證,應捺指紋並錄存。但未滿14歲請領者,不予捺指紋,俟年滿14歲時,應補捺指紋並錄存。(第2項)請領國民身分證,不依前項規定捺指紋者,不予發給。(第3項)」。其立法目的在於建立全民指紋檔,俾為確認個人身分,有效防範身分遭不法冒用,保障人民權益,並應用於失智民眾、路倒病人或無名屍體之身分確認。國民身分證於民國75年全面換證迄今已逾19年,國民身分證上之相片,與本人之容貌差距甚大,不易比對。且其防偽設計已嫌不足,無法發揮其效能,偽(變)造情況屢有發生,遭不法利用申請護照、簽證或信用卡等,嚴重影響社會秩序及損害人民權益。各界人士、社會輿情及相關機關亦迭有換發新證之反映。至於全面換證併行錄存指紋之目的在於國民身分證係證明個人身分之法定文件,為防範不法冒領,戶政事務所製發國民身分證應比對當事人原錄存之指紋檔案,以確認身分。戶政機關職掌個人資料,指紋為身分辨識之生物特徵,無法偽變造,在身分辨識上具唯一獨特無法替代之效能,由戶政機關職掌個人識別之一切資料,適足以保障個人權利,防範一切不法冒用身分情事發生。
中國人權協會副理事長蘇友辰律師針對內政部堅持依據戶籍法第八條規定,要求本年七月全面換發身分證時,全民必須按捺指紋錄存,認為於法不合。因為該條規定年滿十六歲要請領身分證時(第一次)始可要求其錄存指紋,全面換發身分證是政府要求人民被動配合作為,與該條人民主動「請領」要件不合,人民自可以選擇拒絕或接受。如果政府以不發給新身證為要脅,人民可以打行政訴訟或憲法官司,以排除政府不當的侵害。再者,該條並未明文規定所錄存的指紋可以供維護治安或偵查犯罪使用,如無電腦處理個人資料保護法(以下簡稱個資法)第八條規定「為特定目的(核對身分)外之利用」情形,錄存機關如未經本人同意擅自移用,人民可以請求國家賠償損害。依戶籍法第八條所錄存者卻僅能充作核對身分資料特定目的使用,果欲強制全民從同接受採樣,依憲法第二十三條規定,仍應另訂專法(如全民指紋採樣建檔條例),否則僅依戶籍法第八條簡陋規定就要強制施為,讓全民順從,捨正道而弗由,既非法治國所應為,宜三思之!
林信和律師認為人權議題非常重要,更是公民社會法治素養的表徵,本次座談會針對七月一日實施按捺指紋建檔之問題,就法而言,有其探討及改善的空間,所以對於個人基本資料之尊重,本人對於本問題持保守的態度。
林振煌律師對於本次座談議題,提出合法性問題、合憲性、資料保密及犯罪偵防等四項問題,首先有關合法性問題,林律師認為依戶籍法第八條第二項規定:「依前項請領國民身份證,應捺指紋並錄存。但未滿十四歲請領者,不予捺指紋,俟年滿十四歲時,應補捺指紋並錄存。」第八條第一項規定:人民年滿十四歲者,應請領國民身分證;未滿十四歲者得申請發給」,可見戶籍法第八條第二項鮭魚捺指紋之規定,係針對第八條第一項「人民年滿十四歲者,應請領國民身分證」而為之規定。不能作為補換發國民身分證時要求捺指紋之依據。何況,第八條第二項但書還有得不捺指紋之情形,更足見第八條第二項並未蘊含全民請換發國民身分證時應強制捺指紋之意涵。再者,戶籍法第八條第三項規定:「請領國民身分證,不依前項規定捺指紋者,不予發給。」同樣是針對戶籍法第八條第二項,亦即滿十四歲人民請領國民身分證所為之規定。因此,此本項規定作為全民換發國民身分證拒絕捺指紋者,行政機關得拒絕發給之依據,亦與法律規定文義顯然不符。而有關合憲性問題,林律師指出指紋屬人民身體之一部份,捺指紋應構成對於人身之「搜索」(search)行為,應受憲法第八條關於人民身體自由保障之限制,亦應符合正當法律程序原則(due process of law)。但戶籍法第八條第二項之規定極為簡陋,並未規定實施該等搜索行為之要件與程序,顯與正當法律程序有違。依我國目前法制,去氧核醣核酸採樣條例關於強制採樣,尚僅適用於性犯罪或重大暴力犯罪案件之被告或範嫌疑人,並有專門法律以司規範,同樣屬於人體一部份之指紋,卻僅依戶籍法第八條第二項而強制實施,兩相權衡,亦有違比例原則之嫌。至於資料保密問題,林律師則認為我國國民資料外洩情況嚴重,以致接獲不明電話並實施詐欺之情形,屢間不鮮。此一目前普遍之犯罪現象,並非因未實施全民捺指紋,反而是肇因於相關單位未能確實保護所持有之人民資料。甚至,亦曾有報導執法者違法調查他人戶籍資料之情形,可見我國對於人民資料之保護,實際上未臻週延。因此,在對於人民資料保護未有具體措施之前,復遽然實施強制捺指紋,更可能發生其他流弊,未見其利,先蒙其害。最後是有關犯罪偵防問題,林律師深切體認指紋並無法最為犯罪證明之直接證據,亦無法作為在場之直接證據,何況,有計畫犯罪者多具備避免留下指紋之知識,因此,指紋對於犯罪偵防之功效,並無太大實益。曾有報導,有因路過以手觸摸安全帽,而被當成犯罪嫌疑犯加以偵訊,嗣由法院判決無罪。因此,過度迷信指紋之犯罪偵防功能,反而可能造成無辜者受累,因涉入司法程序而遭受人身、財產、名譽等損失之不當結果。
逢甲大學通識中心蘇詔勤講師針對指紋與治安之議題提出治安的維護是重要的,但亦應注重適法性的問題、建立指紋檔應有「個資法」的適用,也就是說要符合「個資法」的規格,即先有特定目的才得依法蒐集使用、捺指紋應與換發身分證脫鉤,不捺指紋一養可換發身分證等三項見解。中華救助總會葛雨琴理事長認為對於強行按捺指紋是有侵害人權疑慮,政府有意藉全民換發身分證建立指紋檔,應有其考慮的空間。高思博委員國會研究室劉小萍秘書認為政府是否只是片面告訴民眾捺指紋治安就會變好,其實不是必然的。個人會將今日與會的寶貴意見納入未來法律修正案。
李永然理事長綜合與會人員的真知卓見後,再次呼籲政府面對二十一世紀,世界各國莫不為新紀元的發展而全力衝刺,以期在激烈的國際社會競爭中,取得優勢地位。當世界各國正以超越時代步伐的「現代化」及跨越時空界限的「國際化」為目標,規劃民主國際化之前景,以奠定世界民主國際理念的里程碑。而我國卻在這個關鍵時刻,以捺指紋拚治安視為有助於犯罪偵防之利器,不僅是倒退的威權統治,且對扁政府「人權立國」的宣示,面臨最嚴峻的考驗。另目前社會治安敗壞是不爭之事實,如何改善其敗壞現況,讓社會大眾免於生活恐懼之壓力,更是刻不容緩的課題。
中國人權協會