潘淑滿
台灣師範大學社會工作研究所

一、緒 論
根據我國憲法第156條規定「國家為奠定民族生存發展之基礎,應保護母性,並實施婦女、兒童福利政策」,而憲法增修條文第10條第6項也明訂「國家應維護婦女之人格尊嚴,保障婦女人身安全,消除性別歧視,促進兩性地位之實質平等」,換句話說,保障婦女人身安全不僅是彰顯對人權的重視,同時也是實踐性別平等的關鍵。然而,在傳統文化強調「男尊女卑」的價值意識及社會大眾對暴力的迷思,導致婦女人身安全一直是女性在現代社會生活的隱憂。自1991年以來「中國人權協會」每一年均會對台灣人權概況進行調查研究,在過去歷年公告的婦女人權指標調查報告顯示,「婦女人身安全」一直都是所有婦女人權指標中敬陪末座的項目;雖然「婦女人身安全」在2004年的評估中已經洗刷最後一名的污名,可是仍未達到及格水準(56分)(潘淑滿,2004c)。這些現象顯示,在過去十年政府與民間團體雖然透過政策面與制度面努力保障婦女在公私領域的人身安全之情境,可是社會普遍存在對性別暴力的迷思,導致婦女在家庭或公共場所基本人身安全仍未獲得基本保障。

到底「婦女人身安全」的範疇為何?根據黃富源(1995)的定義:「婦女人身安全」是指非天然災害或意外事故因素對婦女人身之生命權、自由權、性自主權、及工作權造成之侵害。根據這個定義,所謂「婦女人身安全」的範疇應該包括:性侵害、婚姻暴力及性騷擾三個議題,而前兩者是日常生活中對婦女人身安全造成最大威脅的主要因素。因此,在這一篇文章中,我將要透過文獻回顧及現況分析,交互檢視台灣婦女人身安全政策與救援機制的互動關係,說明目前家庭暴力與性侵害防治工作在政策面與實務面之困境及未來可能的方向。

二、緣起:台灣婦女運動與婦女人身安全的交織
我國對於婦女人身安全的保障,雖然可以溯及憲法第156條及憲法增修條文第10條之規定,但是有關婦女人身安全保障工作的推動,都是相當片斷、零星。直到1997年「行政院婦女權益促進會」著手制訂「婦女人身安全政策」,及立法通過「性侵害犯罪防治法」(1997年)及「家庭暴力防治法」(1998年)之後,才開啟國家積極介入保障婦女人身安全的機制。事實上,整個婦女人身安全權益保障工作的推動,與婦女權益倡導運動的發展更有著密切關連。

我國婦女運動源起於1973年呂秀蓮創辦「拓荒者雜誌社」,提倡新女性主義的理念開始。由於呂秀蓮受到西方婦運思潮的影響,返台之後成立雜誌社,透過媒體造勢方式積極提倡新女性運動,後卻因美麗島事件被捕入獄,導致婦運理念沈寂了一陣子。李元貞為使婦運薪火庚續,遂於1982年創立「婦女新知雜誌社」,透過讀書會形式將婦運理念的種子播到社會角落。對台灣婦運而言,「婦女新知基金會」不僅是台灣第一個婦運組織,同時與後來陸續成立的婦運組織,如:1987年由曹愛蘭與沈美貞等人推動成立的「婦女救援基金會」及施寄青於1988年成立的「晚晴協會」,都有著直接或間接關聯(王雅各,1999)。1984年發表了「婦女性騷擾問題」,並結合其他婦女團體,促使立法院通過「優生保健法」;1987年結合其他社福與婦女團體,發動「抗議販賣人口-關懷雛妓」活動。解嚴之後,更將關懷觸角延伸至工作權與婦女健康等議題,譬如:1989年完成「男女工作平等法草案」,1993年開始展開一系列婦女健康講座活動,出版「愛要怎麼做-女人愛滋手冊」,發起有關民法親屬篇之修訂,及1996年彭婉如遇害後發起1221「女權火,照夜路」的夜間大遊行活動(張靜倫,2000)。

台灣婦運發展明顯的與「性」議題有著密切關聯,當時有許多婦女團體如:彩虹專案、勵馨基金會、善牧基金會、善牧之家等,均參與婦女救援工作;不過,從事婦女救援工作最久、也最有影響力的,非「婦女救援基金會」莫屬。「婦女救援基金會」成立於1987年,成立之初非常關心人口買賣問題,因而於1988年結合了五十五個婦女團體發動「華西街大遊行」,抗議人口販賣,並且展開一系列原住民少女救援與反色情活動。在1992年更是將觸角伸及慰安婦的申訴協助;1997年開始,正式投入受虐婦女之協助工作,共同推動家庭暴力防治法及其後來推動工作之監督(王雅各,1999;唐文慧,1999;張靜倫,2000)。

社會福利對於婚姻暴力的關心,始於1987年劉可屏教授發表《虐妻問題》一文,之後才引起學術界的關心。1989年婦女團體成立康乃馨專線,開始提供受虐婦女電話諮詢服務,同時「北婦」也結合了學者與資深工作者實地前往國外實地考察,並由「善牧基金會」成立第一個受虐婦女庇護中心,開始提供受虐婦女的緊急庇護與支持性服務。在1990年代中期以前,婦女團體對於受虐婦女現象的關注,仍舊是停留在零星式的關懷,直到1994年鄧如雯殺夫事件及1996年彭婉如遇害事件之後,才激起婦女團體全面式的反婦暴行動。1994年「現代婦女基金會」負起草擬「性侵害犯罪防治法」,並將提案提到立法院,可是當時並沒有引起太多的迴響,法案在經過兩次審查會議之後,就失去立法委員關愛的眼神。直到1996年年底彭婉如遇害之後,才開始引起社會大眾對婦女人身安全的關注,才再度喚起立委對法案的重視,加速通過法案(1997年通過)(張靜倫,2000)。「家庭暴力防治法」也是由「現代婦女基金會」草擬,並結合婦女團體連署之後,經過多次審查、協商與討論之後,才於1998年立法通過。同時各縣市政府也在1999年6月24日以前成立「家庭暴力防治暨性侵害防治中心」,至此以後,台灣的婦女人身安全工作逐步進入由上往下推動、由公部門主導、而民間團體配合的發展模式(潘淑滿,2001)。

嚴格說來,「性侵害犯罪防治法」與「家庭暴力防治法」的通過,不是特定婦運團體努力的結果,而是自1982年以來婦女新知所種下的種子,逐漸生根、發芽、到開花結果的一連串過程。雖然,台灣在家庭暴力防治工作的推動與歐美國家的發展經驗一樣,都是與婦女權益運動的發展息息相關;不過,後來的實踐路徑與工作模式卻截然不同。歐美國家對於家庭暴力防治工作(特別是婚姻暴力防治工作)的推動,主要是依循著由「下」往「上」推動的草根精神,可是台灣卻逐步走向由「上」往「下」推動模式。歐美國家大都無單一的家庭暴力防治法案,推動婚姻暴力防治工作的主力來自民間婦女團體,而婦女團體運作之經費相當高比例是來自募款,所以婦女團體某種程度可以維持非營利組織的自主性,且工作模式相當有多元有彈性。相較之下,台灣是有單一的「家庭暴力防治法」做為家庭暴力防治工作的依據,不過也因為家庭暴力防治工作成為「法定福利」(statutory welfare) 項目,所以縣市政府在婚姻暴力防治工作上逐漸取代過去婦女團體的角色與功能,而婦女團體為了機構永續經營的目標,也開始以公辦民營或方案委託方式與政府建立合作關係,但是在合作過程婦女團體的主體性及對政府的監督力量卻也逐步消失中。

三、從性別觀點檢視婦女人身安全政策的意涵
雖然憲法增修條文第10條明列婦女人身安全是基本人權的保障範疇,但是我國對於婦女人身安全的保障,卻始於1998年行政院所推動的「婦女人身安全政策」之後。嚴格來說,只要是與婦女在公/私領域之人身安全有關之法案,都應屬於本文論述的範疇(包括「兩性工作平等法」及「性別平等教育法」);但是,許多研究報告與統計數字顯示,性侵害、家庭暴力與性騷擾是日常生活中威脅婦女人身安全的主因。因此,當時在「婦女人身安全政策」中就將「性侵害犯罪防治法」、「家庭暴力防治法」及「性騷擾防治法」界定為「婦女人身安全三法」或「防暴三法」 。 由於「性騷擾防治法」雖已立法通過,但仍未開始實施;因此,本文主要是針對「性侵害犯罪防治法」及「家庭暴力防治法」之政策面與制度面進行討論。「性侵害犯罪防治法」於1997年立法通過,全文共20條,其中對於「性侵害」的界定,主要是根據刑法第十六章「妨礙性自主罪」(自第221條至229條)及第十六章之一「妨害風化罪」中之第233條之規定,同時也在第1條中明訂「性侵害犯罪防治法」的立法宗旨是為了「防治性侵害犯罪及保護被害人權益」。相較之下,「家庭暴力防治法」(共54條)迥然不同於「性侵害犯罪防治法」,其立法宗旨主要是為了「促進家庭和諧」,其次才是「防治家庭暴力行為及保護被害人權益」。

事實上,當年婦女團體在推動法案過程,主要是關心女性在公領域(這裡是指公共場所與工作場所)面對的性侵害問題,及在私領域中(這裡指的是家庭)普遍面對的婚姻暴力問題,可是最後通過的卻是將所有家庭成員都含括在內的「家庭暴力防治法」 。「婚姻」兩個字從法案的名稱消失,夫妻間的暴力行為只不過是現有法案第3條第2款中的一個項目:「現有或曾有事實上之夫妻關係…」,這樣的結局凸顯著一個事實,那就是只要女人進入婚姻關係,理所當然的被視為是丈夫的財產,所以婚姻關係中的暴力行為是屬於私領域的行為,法律不該規範私領域的行為。很清楚的我們的社會是不願意給已婚婦女在婚姻關係中擁有太多的自主權,女人只要進入婚姻關係,就像是走入一條不歸路,必須按照社會規範的劇本扮演角色。生為女人的宿命一如法國女性主義者Simone de Beauvior(1949)在《The Second Sex》一書中,從父權文化建構的兩性關係回答「女人是甚麼?」之問題,Beauvior認為只要在以男性為中心的世界中,生為女人就自然會淪為第二性,不論女性如何努力或自持,女性永遠都是被視為是次等族類,帶著女性與生俱有的生物性烙印而無法超越(李元貞,2001)。當然,Beauvior也體認到「好好做個女人,始終做個女人,努力成為女人」一直都是父權社會加諸在女性的貞節牌坊。

夫妻間的暴力行為第一次進入公領域論述,可以追溯到1994年3月17日潘維剛在第二屆立法委員第三會期第七次會議中提出「性侵害犯罪防治法草案」,針對「性自主」的概念在會議中與多位男性立委及官員進行言詞交鋒。當時潘維剛要討論的是在性侵害犯罪防治法中的「性自主權」,可是所有的討論都環繞在「夫妻間的性自主權」。舉例來說,當時的法務部次長就認為:「夫妻之間本來就有性生活義務…如果將夫妻強制猥褻包括進來,將會在夫妻之間加入太多束縛,影響夫妻間感情」。隔了三個月後(6月8日)再次審查,立委討論的焦點仍舊是環繞在「夫妻的性自主權」,某位男立委甚至說:「我不希望和先生性交、喜歡和外人性交,因為我有性自主權,所以必須尊重我的性自主」。這些論述背後隱約看到在父權意識濃厚的社會中,普遍瀰漫著對「只要性高潮、不要性騷擾」中強調女性的「性自主」之恐懼與焦慮,敵擋不了父權社會中男性集體的焦慮,所以後來的論述逐漸朝向「夫妻和諧」及提供婦女「性保護」的方向。

在以男性立委為絕大多數的立法院中,有關性別權益的法案最後討論結果必然是投射男人集體焦慮的結局,所以在「性侵害犯罪防治法」第一條就明白的點出,法案成立的目的是「為防治性侵害犯罪及保護被害人權益」,而在「家庭暴力防治法」第一條更說明法案目的是「為促進家庭和諧,防治家庭暴力行為及保護被害人權益」。我們要注意的是「家庭暴力防治法」成立的宗旨,並非在於保障所有家庭成員免於暴力威脅,而是為了促進「家庭和諧」。試問當家庭成員以暴力方式相向時,家庭關係還有和諧可言嗎?那麼在保障被害人身體權益的同時又如何能促進家庭和諧?這種家庭和諧會不會只是一種表象,建立在犧牲女性權益的表象,而完全忽視了民主社會中做為一個人都應該有免於暴力威脅的基本人權。在1994年6月之後,「性侵害犯罪防治法草案」就被冰凍了兩年半,直到1996年11月30日彭婉如事件發生之後,引起全國婦女團體的串連與抗議,加上第三屆立委的選舉在即(婦女選票的考量),所以在第三次審理過程中,並沒有引起如前討論的爭議,反而是超乎想像的快速通過了「性侵害犯罪防治法」。或許我們可以說,是選票壓力與彭婉如事件的社會壓力,成就了「性侵害犯罪防治法」或是隔年通過的「家庭暴力防治法」,而非主流意識型態造就了法案本身。

一位接受訪問的婦女團體工作者回憶當時推動女性的性自主的主要目的是為了修正刑法中有關強姦罪的規定,希望將強姦罪分等級,並將部分強姦罪視為是公訴罪,所以當時檯面下溝通的主要單位是法務部、其次才是司法院。她憶及1995年以前的社會氛圍,司法院是高高在上「遙不可及的單位」,司法院根本不重視與婦女權益有關的議題,所以當時的婦女團體根本沒有機會和司法院互動或交換意見。她也憶及當時將「性侵害犯罪防治法草案」送到立法院之後,引起男性立委的韃伐大罵這是「破壞家庭和諧的法案」,而「床頭吵、床尾和」的俚語在這些男性立委的眼中,竟然被詮釋為夫妻之間的性行為是化解夫妻衝突的關鍵。在議題倡導的過程中,婦女團體經常會交互運用公聽會、記者會、遊說等策略來達到訴求目標,所以法案提到立法院之後緊接著召開記者會。然而,由於記者會後媒體記者報導的誤導 ,引起的後續效應竟是讓現代婦女基金會同仁「接電話接到手軟」,這些打來抗議的電話清一色都是「男性」,他們並非想要瞭解或是釐清婦女團體對於「性自主權」的立場,而是發洩他們對婦女團體的刻板印象,他們認為這些倡導男女平權的婦女權益運動者或是婦女團體的成員,都是「一群家庭生活不幸福的人」,「只有這樣的人才會想出這樣的法案」。

「家庭暴力防治法草案」是在1997年10月3日一讀通過,並進一步送進立法院進行審查,在1997年10月6日第三屆第四會期聯席會中仍有男性立委針對第二章有關「民事保護令」的制訂提出異議。這位男性立委認為東西文化不同,保護令根本不適合我國體制,如果我們不斷引入歐美法令,將會使固有道德、人性與倫理傳統規範淪喪。這樣的論述並不陌生,回顧過去通過的法案只要是與女性的身體自主權有關,「國家仁義道德」就立刻成為逼迫女性就範的金箍咒,舉例來說:1983年通過的「優生保健法」對於「人工流產合法化」的爭論過程,女性的子宮就活生生成為國族存亡與經濟發展的論戰場所。在政策制訂過程,男人永遠都是發號司令的決策者,而女人的權益則在「男尊女卑」的價值意識中被犧牲掉了。一如Leira(1992)所言,在強調父權價值的社會中,社會政策往往只是做為國家政府用來確保女性可以完成其母職與妻職任務的一種手段而已。這位男性立委後來更用了「妻子不貞」的字眼,合法化「夫」對「妻」的施暴行為,若此時妻子如果申請保護令將「破壞」家庭關係,所以如果讓長輩「仲裁」反而可以將傷害降到最低。我想,在這裡他所指的「傷害」,恐怕不是指暴力對女人造成的生心靈的創傷,那麼這裡所指的「傷害」可能就是意味著無法維持家庭完整性及持續暴力合法化的傷害!由於第三屆立法委員中女性立委的人數較前一屆多,所以這種父權論述立即獲得女性立委的反擊,某位女性立委不客氣的說這位男性立委「語重心長的發言」讓人直冒冷汗,因為男人的「不貞」是千百倍於女人,可是男人的「不貞」是不會被打、也不會挨揍,甚至會被合理化與美化,這位女性立委點出了父權社會,永遠以雙重標準衡量兩性行為的事實。在婚姻暴力的案例中,的卻有相當高比例是因為丈夫有外遇被發現之後毆打妻子,或因丈夫外遇而要求妻子離婚不成而毆打妻子,卻是少有因妻子外遇而丈夫被毆打的案例。在接受訪問的另一位婦女團體代表,提及她自己在兩性平權啟蒙初期看到一則有關婚姻暴力報導的震撼經驗,這一則吸引她關注的新聞報導標題是「青天大老爺冤枉啊!」,內容敘述一位已婚婦女被丈夫懷疑有外遇,所以丈夫拿著剪刀剪下她的耳朵,婦女血淋淋的衝入警察局,而丈夫卻拿著剪刀追進警察局,丈夫對警員說太太「討客兄」,而太太否認、並說先生一天到晚賭博,只會花錢不會賺錢,遊手好閒一天到晚要錢,不給錢就打她,雙方爭吵結果,最後警察竟然說:「我也沒辦法判斷妳有沒有偷客兄,所以這是家務事,你們自己回家解決。」這則故事凸顯的不只是這位執法警員對於法律規範的無知,更凸顯出父權意識普遍瀰漫成為扼殺女性基本權益的共犯。

整體而言,「家庭暴力防治法草案」從提出到通過前後不到一年時間,同時也沒有引起太大爭議;不過,當時推動法案的過程的卻是緣起於對婚姻暴力現象的關注,最後卻始料未及的導向家庭暴力防治的方向。當時主要是因為1994年的鄧如雯殺夫事件 發生後,婦女新知基金會協同當事人召開記者會,呼籲社會大眾重視婦女在婚姻關係中遭受暴力的普遍現象,之後透過委託研究案的進行研擬推動婚姻暴力防治法的可行性,不過當時並沒有進一步推動立法的具體行動。約莫在1995年左右,現代婦女基金會發現因婚姻暴力而打電話尋求協助的婦女人數激增,藉由實務經驗的累積發展出進一步與法官合作推動法案的概念,當時認為「婦女」是家庭成員的一份子,如果以「婚姻暴力防治」概念推動相關法案,勢必引起相當大的社會阻力,若能整合現有運作的保護性法案(如:「兒童福利法」與「老人福利法」中對於12歲以下兒童及65歲以上老人保護)與保護資源網絡,建構「家庭暴力防治法」的概念與內涵,或許引起的外部阻力會較少,也比較能獲得社會大眾的共鳴。

在1998年通過的「家庭暴力防治法」共分六章、54條,其中最大的特色在於第二章「民事保護令」中,將保護令分為「通常保護令」及「暫時保護令」。所謂「通常保護令」必須是以書面資料向被害人居住地所管轄之法院提出申請,在法院審理後核發一年以下之保護令,被害人可以依實際狀況申請變更或延期一次為限;法院也可以視實際情況之需要,而為了保護被害人而不需經由審理程序核發「暫時保護令」。第20條規定保護令的執行單位是警察機關,而在第22條中進一步規定警察對於違反保護令之「現行犯」可以逕行逮捕。有關保護令的執行可以說是過去六年來,家庭暴力防治工作實施過程中引發最大爭議的部分。舉例來說:許多婦女對於保護令的認識不夠清楚,以為保護令就像王爺的護身符,只要擺在身邊或放在家中就可以永保安康、高枕無憂了;事實上,如果當事人不懂得如何行使保護令,那麼保護令可以說是形同廢紙一張,毫無保護的作用、甚至會有反效果。根據第22條的規定,警察在執行違反保護令的逮捕過程必須是以「現行犯」為主,試問有那一位加害人會愚蠢到在警察人員面前再次毆打或威嚇被害人,以身試法成為警察逮捕現行犯的好藉口、好理由呢?

另外一項引起較大爭議的部分是有關「家庭成員」的界定,根據「家庭暴力防治法」的第一章第1條開宗明義說明立法宗旨,是為了「促進家庭和諧,防治家庭暴力行為及保護被害人權益」;第2條則是進一步對「家庭暴力」賦予明確定義為,「家庭成員間實施身體或精神上不法侵害之行為」;第3條進一步將「家庭成員」定義為「1.配偶或前配偶,2.現有或曾有事實上之夫妻關係…,3.現有或曾為直系血親或直系姻親,4.現有或曾為四親等以內之旁系血親或旁系姻親」。在第3條第2款中有關「現有或曾有之事實上之夫妻關係」,由於語意欠缺明確引發許多爭議,舉例來說:甚麼是「事實上之夫妻關係」?「事實上夫妻關係」是否可以擴大解釋所有共同生活之同居關係人 ?而法律認定的「同居關係」僅限於異性的同居關係或包括同性的同居關係?不可否認的,在異性戀文化當道的社會中,同志間的親密暴力時有所聞,卻很少成為公領域論述或保障的主體,許多遭受親密暴力的同志在求助過程,甚至遭受來自警方的二度傷害。除此之外,根據「家庭暴力防治法」第3條中有關家庭成員的四款規定,「外籍幫傭」當然不被列入為家庭成員,而台灣目前約有12萬外籍幫傭人口 ,她們幾乎二十四小時形影不離的在家庭中生活,外籍幫傭遭受雇主凌虐的事件時有所聞,可是我們卻沒有任何法源可以協助這一群遭受家庭暴力的外籍幫傭人士,這些事實都反映著「家庭暴力防治法」的內涵一直是遠遠落後於社會變遷與時代發展脈絡之外,無法反映社會變遷發展趨勢中家庭結構的多元需求,及全球化發展趨勢中跨國移民/移工形塑的無疆域之事實。

在全球化的發展脈絡中,婚姻移民遭受家庭暴力的現象也是另一個值得關注的議題。到底婚姻移民婦女遭受家庭暴力的概況如何呢?根據「入出境管理局」及「戶政司」的統計資料,截至2005年3月底因婚姻關係移居台灣的外籍與大陸配偶共有343,341人,其中大陸與港澳地區配偶有218,841人(約64﹪),而外籍配偶有124,500人(約36﹪)。有關婚姻移民婦女遭受家庭暴力的統計資料,目前仍舊缺乏完整性,全國性的統計資料主要是來自「內政部家庭暴力防治委員會」的公告資料 。在2003年全國家庭暴力的通報案件有36,772人次(本國籍有34,838人次、大陸與港澳1,013人次、而外籍為921人次),在2004年則增加為46,613人次(本國籍有43,092人次、大陸與港澳為1,835人次、外國籍為1,686人次)。雖然婚姻移民人口數約佔台灣總人口數的1.5﹪左右,但是婚姻移民婦女遭受家庭暴力的比例卻遠高於這個數字,2003年婚姻移民遭受家庭暴力的人數約2.5﹪,而2004年提升為7.6﹪。在2004年每100位遭受家庭暴力的被害人中有8位是婚姻移民婦女,而每100位婚姻移民婦女中就有1位遭受家庭暴力。

婚姻移民婦女遭受家庭暴力如此普遍與嚴重,主要是受到移民政策的影響,當然父權意識也是導致家庭暴力的主要原因。在潘淑滿的研究報告(2004a)中亦發現「入出國及移民法」規定 ,加上社會福利法規對於社會資源的使用幾乎都是建立在「家戶」或「戶籍」的概念,導致未取得永久居留權(或身份證)的婚姻移民婦女,無法獨立行使社會福利權。取得永久居留權的婚姻移民婦女,必須視她是否獲得未成年子女監護權,才能決定其社會福利權行使的範圍。這種完全依附在「戶籍」制度的思維,無視於全球化無疆域發展的新趨勢(潘淑滿,2004b)。加上跨國婚姻關係中男方家庭,都抱持著強烈的「傳宗接代」的父權思維,使得「生兒育女」成為影響婚姻移民婦女在婆家中地位的關鍵因素。由於婚姻移民婦女離鄉背景,在缺乏足夠支持系統的生活情境中,加上語言與文化適應上的問題,很容易讓她們淪為家庭暴力的犧牲品。在資本主義與父權意識雙重壓迫下,當婚姻移民婦女在遭受婚姻暴力之際,由於缺乏非正式的支持系統,只能仰賴正式支持系統所提供的緊急庇護安置,這也就是為甚麼東南亞籍婚姻移民婦女,對庇護中心的使用率或居住期間,都要遠比本籍婦女高出許多的理由。除了危機處置過程所需要提供的服務如:緊急庇護、醫療服務與法律諮詢之外,受限於婚姻移民婦女「公民身份」條件的限制,很難連結其他公部門的資源,有效的協助受虐婚姻移民婦女走出婚姻暴力的陰影,追求獨立自主的生活目標。

四、婦女人身安全制度的反思
徒有「婦女人身安全政策」與婦女人身安全相關法案的規定,是不足以落實保障婦女人身安全的目標。要確實落實保障婦女人身安全的目標,必須建構一套更積極、有效的三級預防機制,才能讓性別平等的理念落實在日常生活實踐過程,也唯有如此才能降低婦女在日常生活情境中遭受暴力威脅的風險。我大致將過去六年來,中央政府連結全國25縣市共同推動的家庭暴力與性侵害防治工作的發展經驗分為三個階段,約略說明這三個階段中推動婦女人身安全防治機制的問題與限制。

第一階段(1999年-2000年)約略是在家庭暴力防治工作實施的初期,當時各縣市家庭暴力防治中心匆促上路,導致中心運作不僅缺人、缺錢、也缺乏概念,在邊走邊學的過程中逐漸將現有保護性網絡 ,納入新成立的家庭暴力防治系統中。在第一個階段實務運作過程,較常出現的困境是來自警政與醫療單位對當事人形成的二度傷害及受虐婦女對保護令的迷思。由於警察文化普遍瀰漫的父權價值思維及傳統「勸合不勸離」的迷思,所以當婦女遭受家庭暴力而向管區警察求助過程,往往遭遇到警員的嘲諷、不堪對待,或甚至因為警察吃案而必須越區報案。許多受虐婦女對於保護令的認識也不夠清楚(當然宣導教育做的也不夠),誤以為申請到保護令就彷彿拿到了「王爺護身符」,擺在抽屜中就可以高枕無憂、免於暴力的威脅與傷害了,由於大多數受虐婦女對於如何運用保護令來保障自己的人身安全並不瞭解,導致保護令形同廢紙一張。

在第二階段(2001年-2003年)中,家庭暴力防治工作面對的問題主要是偏重於資源網絡的整合,根據「家庭暴力防治法」第8條規定:「各級地方政府應設立家庭暴力防治中心並結合警政、教育、衛生、社政、戶政、司法等相關單位,辦理下列措施,以保護被害人之權益」。由於家庭暴力防治三級預防工作中,主要是運用「個案管理」的理念運作,所以資源網絡的整合就益形重要了;但是因為各縣市資源的多寡與民間機構的成熟度不盡然相同,所以公/私部門的伙伴關係之建立及開發多元服務方案就成了此一階段發展的重頭戲。在這個階段中,逐漸透露出各縣市因家庭暴力防治中心因人力資源不同、民間資源的豐富性與成熟度差異、或主事者的理念與態度不同,導致對婦女人身安全保障呈現出一國多制的落差局面。在這個階段中,有關家庭暴力與性侵害防治工作較常出現的議題與困境包括:各局處橫向的互動與連結、公私部門伙伴關係的建立、建立個案管理的流程與開結案指標、強化被害人保護多元服務方案、開發加害人處遇模式、保護諮詢專線的設置與資料庫之建構。這個階段可以說是有關性侵害與家庭暴力防治工作快速推動的階段;不過婦女受暴的人數不僅未減反增,同時婦女受暴問題之嚴重性似乎並未減緩。雖然我們不能將這種現象歸諸於制度面的限制,不過各局處各自為政、主事者缺乏概念、人力資源不足、及網絡資源的缺乏或不成熟,都是導致婦女人身安全成效備受質疑的因素。

第三個階段(2004年-2005年)主要面對的議題包括:進入司法體系建構司法社工、培育在地團體與資源、著手進行「家庭暴力防治法」修法工作的籌備時期、建構危險/需求評估指標、及深化理論概念於實務工作評估過程(如:優點理論運用於個案管理過程)。在過去社政單位與司法單位的對話是非常貧乏的,但是隨著時代變遷愈來愈多個案是屬於保護性個案,司法單位需要社政單位的協助與實地訪查評估做為部分判決依據,往往一只公文到社政單位,而社政單位就必須在短暫期間完成實地訪查評估工作,實際上社政單位社工人員並非隸屬於司法院組織體系,所以開始有在司法體系中設置「法院服務處」 ,由社會工作人員提供保護令申請與相關諮詢服務的服務方案出現。同時,為了解決都會地區與非都會地區資源差異,形成的服務成效之落差,而開始將全國性組織或是服務成效優良的民間團體引進資源較為缺乏的地區,同時也開始進行地方團體的培育工作;換句話說,中央政府開始透過各種策略運用積極介入長期以來因資源資源分配不均導致的家庭暴力防治工作成效不彰的困境。同時,第一線提供直接服務的社會工作人員在累積了多年實務工作經驗之後,也發現建構明確的危險/需求篩選或評估指標,並將理論概念紮根於個案評估過程,是深化個案服務品質的關鍵。

在家庭暴力防治工作實施多年之後,婦女團體從實務經驗中累積了修法的認知,因而推動「防暴三法推動聯盟」 ,並積極進行「性侵害犯罪防治法」與「家庭暴力防治法」的修法工作。在2003年5月結合了朝野180多位立法委員,將「家庭暴力防治法修法條文」送入立法院進行審議工作,此次的修法重點主要著是將現有保護範圍擴及同居關係,並讓保護令之執行程序更加完備。有關「擴大保護令之保護對象」,主要是針對「家庭暴力防治法」中第三條第二款「現有或曾有之事實上之夫妻關係」語意欠缺明確,且不符合社會變遷與時代潮流,無法解釋共同生活之同居關係人 ,所以建議將「事實上之夫妻關係」修正為「同居關係」。有關「保護令之執行程序」則包括:適度放寬警察逕行拘提權與擴大違反保護令罪的範圍,前者主要是明訂警察機關在執行保護令程序時,應適度放寬警察對於家庭暴力案件之「非現行犯」之逕行拘提權 ,確實保障被害人的權益;而後者則是對於暫時保護令與緊急保護令之申請,可以減輕被害人舉證責任之必要,同時法院有權指定第三人行使未成年子女之監護權;除此之外,有關被害人的權益保障與加害人的的處遇計畫,也都是此次修法的重點。目前在第五屆第五會期中,已經完成「家庭暴力防治法」修法條文的二讀工作,緊接著而來的第六屆立委的選舉與交接,目前仍未納入第六屆立法委員第一會期的審議議程中。

五、結語:我們需要甚麼樣的婦女人身安全政策呢?
在全球化國界逐漸模糊的時代,我們需要甚麼樣的婦女人身安全政策與制度呢?到底是堅守著異性戀一夫一妻的核心家庭的「家庭暴力防治法」,或是容許多元差異的「家庭暴力防治法」,才適合時代變遷之需要?到底是堅持形式主義對「家庭」的規範,或是重視實質互動關係的「家庭」之「家庭暴力防治法」,才適合當前社會變遷之需求?到底是重視事後補救的殘補式服務方案,或是重視積極協助婦女朝向獨立生活的家庭暴力防治機制,才能幫助婦女遠離暴力的威脅?到底是強調以「公民身份」(citizenship)要件做為福利資源使用資格審查要件,或是以需求為導向(needs-oriented)的家庭暴力防治機制,才能真正幫助婦女遠離暴力的威脅?

參考書目
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潘淑滿