我國長期以來土地徵收制度的缺失眾所皆知,全國上下多有私有土地劃設為「公共設施保留地」後,地方政府無預算進行徵收,又未設有劃設年限,導致土地閒置無法開發利用、地主權益嚴重受損卻求助無門的情形,侵害人民的「財產權」甚鉅;但台灣地區地小人稠,土地乃極為珍貴的有限資源,理應設法為有效的利用,前開制度非但侵害人民「財產權」,對於國家發展也有不良影響。

我國為解決前揭問題,特於民國91年增訂《都市計畫法》第 83條之1,設立容積移轉制度。此制度既可促進土地利用,又可解決地方政府無足夠預算徵收土地的問題,更兼顧地主之財產權的保障。內政部依《都市計畫法》第 83條之1授權,在民國93年訂立《都市計畫容積移轉實施辦法》作為全國各縣市辦理容積移轉的準則,台北市政府也於民國95年依該辦法制定了《台北市都市計畫容積移轉審查許可條件》,以作為台北市實施容積移轉的審查標準。

民國97年1月25日,台北市政府都市發展局竟然提出《台北市都市計畫容積移轉審查許可條件》修正草案,擬將該審查許可條件第四點第二項第一款第二類修正為:「已開闢計畫道路寬度達十五公尺以上,且持有年限達5年以上(繼承者不在此限)者。」將道路用地區分為已開闢及未開闢兩類,並就已開闢的道路用地部分增加地主持有年限需達5年以上的限制。
上開修正方向,顯然與我國的現行法制、人權保障均背道而馳。按「已開闢的道路用地」與「未開闢者」相較,已使用中之土地事實上已然成為市民的公共財,公眾均已享受到該土地的利益,地主的所有權實已幾乎等同喪失,市府更應優先取得其所有權以解決產權問題,地主也應優先得到獎勵及補償。未開闢的道路用地之地主雖無法就該土地為積極利用,然該土地尚在地主的管領權之下,可作某些臨時性的低度利用(如搭蓋臨時建築),其所受侵害與已開闢道路用地的地主相比顯然較小。已開闢的道路用地對於都市發展的貢獻已為既成事實,無論現所有人的持有時間長短,均不影響該道路對於公眾所造成之利益;台北市政府欲將已劃設之私有道路用地作此差別待遇,實欠缺合理性基礎,更屬違法、違憲。

《台北市都市計畫容積移轉審查許可條件》的制定權源既為《都市計畫法》第 83條之1及《都市計畫容積移轉實施辦法》,其內容自不得逾越該二個母法的授權,對人民增加母法所無的限制。《都市計畫容積移轉實施辦法》第6條關於「送出基地」之規範中,並無送出基地所有人持有時間須5年以上之限制,也未區分「已開闢」及「未開闢」而異其處理;《台北市都市計畫容積移轉審查許可條件》若擅自增訂此母法所無的限制,恐有逾越母法授權範圍而無效之虞。

《憲法》第15條明揭保障人民財產權的意旨,任何國家機關欲限制人民財產權須符合《憲法》第23條之比例原則,此為民主憲政國家之政府不可違背的基本憲法原則。我國的公共設施保留地未設有徵收年限,對於人民的財產權侵害鉅大,實非民主國家所應為。近年來人權與法治觀念抬頭,政府有心改正此窳陋而設容積移轉制度,對於人民財產權之保障可謂已往前邁進一大步。然台北市政府竟擬反其道而行,就容積移轉政策增加中央法規所無的限制,該規定對於地主信賴保護及人權之損害,頗值相關單位及社會大眾深思(台北市/中國人權協會理事長)。
李永然律師