(一)序言

對全世界之勞動者而言,全球化過程所造成之衝擊,可說是全面而直接者,除經濟轉型所帶來勞動市場彈性化,將會造成他(她)們就業安全受到不利影響外,伴隨而來非典型僱用形態之興起,也使得傳統之勞資關係產生質變,原先享有之工作條件及權益等,都會變得更為不受保障, 而工會運動之整體萎縮,讓雇主經營特權得以充分發揮,也勢必會造成勞資力量嚴重失衡之情形。更令人值得注意者是,多國籍公司之興起,加速跨國間資金之流動及便捷,易地或透過供應協力廠商之生產方式,已逐漸取代過去傳統製造業之模式,其結果勢必造成國家主權概念之淡薄,而藉由內國勞動立法來規範勞動市場及條件運作之機能大為削減。在這種情形下,無論對已開發、高度開發中或低度開發中國家勞動者之基本權利及一般福祉而言,似乎都無法在這一波全球化過程中不致被侵蝕或削弱。

為因應此一嚴峻之新情勢,國際勞工組織(International Labor Organization: ILO)早自一九九四年起,即開始利用各國談判籌組世界貿易組織(World Trade Organization: WTO)之機會,推展所謂「核心」(core)之國際勞動基準,希望能在全球化國際經貿活動日益頻繁之際,得以兼顧對勞動者權益之保障,尤其是能遏阻社會傾銷對全球勞動者所產生之負面影響。 在歷經十多年之努力後,雖然在多邊投資及貿易架構下達成此一目標之效果甚屬有限,但至少已喚起某種程度之覺醒,讓世人體會到在全球化過程中維護勞動者基本人權之重要性。我國身為地球村之一份子,由於對外依存度高,因此受到全球化之各種影響衝擊亦大,要如何面對此一波建構核心勞動基準之浪潮,藉以一方面提升我國一般勞動者之基本權利及一般福祉,並在另一方面更設法對更居不利地位之所謂在地弱勢勞動族群提供進一步之保障與維護,實是值得深思之課題。

(二)全球化與勞動市場的變化

一般而言,全球化過程對勞動市場所產生之影響約可分成三個層面來加以觀察,最鉅觀者是對全球整體勞動市場所造成之衝擊,其次是對區域經濟體系,諸如歐洲聯盟、北美自由貿易區域,或甚至亞太經合會組織 等所產生之影響,而最微觀者則是對各國之國內勞動市場所引發之變遷。

首先,對整個世界之勞動場來說,此波全球化延續自七○年代末期以來之新自由主義(neo-liberalism)之看法,特別強調在市場自由化理念中,各類解除管制措施之重要性,當然也包括各類放寬對勞動市場之規制在內。在這種情形下,過去傳統福特主義(Fordism)大量生產之模式逐漸式微,而所謂「及時」(just in time)生產方式開始盛行,伴隨著此一階段產業自動化及知識經濟之興起,更讓所謂「緊縮生產」(lean production)之方式風行一時,影響所及勢必也會造成傳統勞資關係及勞動法制亦不得不做進一步之調整,而會對勞動者之權益造成一定程度之衝擊。此外,勞動市場之解除管制,也使得勞動市場彈性化之觀念更易倡行,除勞動條件及工資等,都以獲取最大利潤及發揮最大生產力為依歸而加以彈性化外,甚至連僱工人數及生產方式等,也都因為這種所謂「彈性專門化」(flexible specialization)之推動,而造成勞動者就業安全無法獲得保障及勞動條件低落之後果,至於工會組織之機能,則更進一步被邊緣化。另一更值得注意者是,市場自由化勢必會讓國際化之步調更形加速,在國際競爭壓力下促使更多多國籍公司應運而生,讓生產、消費及銷售之過程進一步國際化,造成更多勞動者成為「世界市場工廠」(world-market factories)勞工之結果,在這種全球化所帶來世界勞動市場變遷及轉型過程中,全球近二十五億勞動者所面臨之衝擊是可想而見者。

其次,經濟區域整合之興起,雖然堪稱是全球化之一種反挫,但在特定區塊內資金、貨品及勞工之自由流動,也與前述全球化之各類現象有異曲同工之妙,況且較具規模之歐洲聯盟及北美自由貿易協定之會員國等,幾均屬所謂「北方三合會」(Northern Triad)之成員,其區域內各會員國間之商業交往總數額往往要占全球之大部分,所產生之影響自屬深遠。一般而言,這些經濟區域體或是如歐洲聯盟,希冀透過採用所謂「調和」(harmonization)之手段,來設法將各會員國之勞動法制及措施趨向一統,或也有採用透過提昇會員國內國勞動基準之方式,來達到保障勞動者權益之目的,諸如北美勞動事務合作協定之做法。 雖然這些措施之成效不一,但至少也突顯出在全球及區域經貿合作及發展過程中,無法忽略勞動者基本權利及一般福祉之重要性。在此特別值得注意者是,由於此類區域經濟整合特別重視會員國間勞務交流互動之事實,因此,除前述有關勞動市場之一般變遷情形外,有關外籍勞工之保護及管制等事項,也一直是相當受到重視之議題。

最後,在全球化對某一特定國家國內勞動市場所能產生之衝擊方面,最明顯者莫過於是因經濟轉型所帶來之嚴重結構性失業問題,由於自動化、彈性化及解除管制等因素之影響,勞動者之就業安全直接受到威脅,而資金外流及移地生產之結果,更造成低度技術傳統產業勞工幾乎無法立足,即使對能勉強能保住工作機會者而言,真實工資之壓縮,也造成所得分配不均之情形更為惡化。至於工會力量之衰微,雖肇始自七○年代服務業之興起,但在全球化過程加速後,由於勞動契約及工作表現益趨彈性化,勢必讓傳統工會之功能角色更受擠壓而邊緣化,再加上工會未能體驗險峻形勢而對資方採取無謂之激烈抗爭手段,造成社會動盪不安及一般民眾之反感,而非典型僱用形態及非正式經濟之興起,益以勞動場進一步女性化之趨勢,更讓工會淪為無關宏旨之第三者。在集體及個別勞資關係之相關法制規範都相繼逐漸失靈之情況下,如何設法為勞動者提供最低程度之保障,即成為一相當嚴肅之課題。

(三)規範弱勢勞動族群工作平等權的具體內容

國際勞工組織早在其憲章第四十一條中,即已揭櫫男女同工同酬之原則,而在一九五一年及一九五八年,又分別以第一○○號男女同工同酬公約及第一一一號歧視〈就業與職業〉公約,來正式對弱勢勞動族群之工作平等權具體內涵詳細加以規範,現分述其重要規定如下:首先,根據第一○○號公約第二條第一項之規定,各會員國應以符合現行決定報酬辦法之適當手段,保證將男女勞工同工同酬之原則,實施於所有之勞工。至於報酬(remuneration)一詞,則是被界定為:「一般、基本或最低工資或薪資及任何由雇主以現金或實務所直接或間接給付勞工之報酬。」此外,為有效達成此項重要原則,本公約還允許以:(i) 國家之法律規章;(ii) 合法設立或承認之工資決定機制;(iii) 勞資雙方達成之團體協約;及(iv) 上述各種方式之綜合方式,來加以實施。然而,本公約也允許此一重要原則有一例外情形,即:如果勞工之工資率差異是根據實際工作予以客觀評定,而不涉及性別因素者,則不應視為此一原則相牴觸。在此值得一提者是,本公約所指稱之「同值」概念,要較一般「同工」之界定為廣,但也易引發詮釋上之爭議。

其次,第一一一號公約第一條第 (1) (a) 項明確宣示「歧視」一詞包括:(i) 基於種族、膚色、性別、宗教、政治主張、血統或社會門閥等因素,所做足以損害或取消就業與職業方面機會與待遇平等之任何區分、排斥或優惠;及(ii) 經會員國與具代表性之雇主、勞工及其他團體所能決定其他足以損害或取消就業與職業方面機會與待遇平等之任何區分排斥或優惠等。然而,本公約也列有多項例外條款,而認為下列情形不得視為歧視:(i) 某一特定工作之區分、排斥或優惠是基於各有必要條件而來者;(ii) 對證明涉嫌從事或以從事為及國家安全活動個人有影響之任何措施,但以該個人有權向主管機關申訴者為限;(iii) 國際勞工大會通過之公約及建議書所規定之特別保護或協助辦法等;及(iv) 其他基於所謂「積極行動方案」(affirmative action programs)所推動之特別保護或協助措施等。

此外,該組織曾在二○○三年六月公布一與維護工作平等權相關之全球報告,此一被定名為《工作平等時代之來臨》(Time for Equality at Work)報告之內容共有四個部分:第一部分說明就業平等已經逐漸由原則轉變為現實之情形,並特別提出就業上種族、宗教、愛滋病帶原者、身心障礙、年齡及多重歧視之成因後果。第二部分則是將特別以就業上性別歧視為主題,探討在兩性薪資報酬不對等之情況,並提出因應政策及監督執行手段。第三部分則是在強調國際勞工組織及其他社會夥伴在對抗就業歧視上所扮演之角色,尤其是在剷除種族及性別歧視方面之各項努力,以及對特別弱勢群體成員提供各種協助等,並針對雇主及勞工團體所應從事之努力加以指示。第四部分則是指出該組織未來剷除就業歧視之行動方案,並以知識、鼓吹及服務等三項策略為動力。

最後,國際勞工組織是在二○○七年六月,第二度公布有關禁止就業歧視及推動工作平等之全球報告,根據此一被稱為《工作平等:面對挑戰》(Equality at Work: Tackling the Challenges)之報告,其內容形式與前一份報告大體相同,也是區分為四個部分:第一部分設法對歧視及平等此二重要概念賦予定義,並列出歧視之基本形態,包括直接、間接歧視及結構性歧視等。至於平等則不僅僅是對歧視之禁止而已,而是要改變現狀,讓職場能變得更具包容性(inclusive)。此外,它還在此一部分強調在權衡(measuring)歧視情形時,正確統計資料之重要性,而認為在過去幾年透過區域組織及個別國家之努力,在這方面已有長足之進步,並得以呈現更為清晰之實況。第二部分則指出就業歧視目前之最新發展情形,包括早已耳熟能詳之性別歧視、仍難以處理之種族及人種血統歧視、對外籍勞工之歧視、宗教歧視及基於社會出身之歧視等。至於新興形態之歧視則包括:年齡歧視、性傾向歧視、身心障礙歧視及對HIV帶原者與愛滋病者之歧視等。此外,它還列出兩種即將引爆之歧視,即:基因歧視(genetic discrimination)及基於生活形態(lifestyle)之歧視。第三部分檢討自二○○三年以來所從事有關制度及政策上之回應,包括法律改革、特別處理此類爭議專門機構之設立、執法行動、勞動市場政策之更新、降低兩性薪資不對等之實施及國際上所採取之相關作為等。同時,它還在此一部分對相關社會夥伴所扮演之角色,包括雇主團體、工會組織、團體協商及企業社會責任等,也一併加以說明。最後,它在第四部分特別剖析國際勞工組織過去及未來所採取之相關行動,包括已達成之目標及所面臨之新挑戰,此外,它還特別指出該組織將採取更進一步之做法,包括推動兩性工作平等、在所謂「尊嚴工作」(Decent Work)之國家計畫中,將禁止歧視及工作平等兩個概念予以主流化(mainstreaming)、制定新法律與加強執行、採取更多非管制性之主動措施,以及讓社會夥伴在追求工作平等之作為上更能有所發揮等。

(四)我國在地弱勢勞動群體形成

對我國此類新興工業化國家而言,雖然透過全球代之貿易自由化及勞動市場彈性化之趨勢,所帶來之對外貿易活絡及外資引進便捷等,將會產生就業機會增加及所得提升之效果,進而促使整體經濟之起飛,然而,在此波全球化過程中,多國籍公司充分利用其資金移動迅速之優勢,除藉由所謂「熱錢」套取高利而嚴重影響新興工業化國家之金融秩序外,並透過代理或協力廠商以代工之方式生產,賺取高額之利潤,為求取更大之投資報酬,它們往往並不在這些國家直接投資訊廠,而是委由當地廠商代為處理該國相關勞務事宜,如果發覺勞動成本過高而不符營運成本需求,即立刻將生產基地轉移至工資更低廉而勞動條件更惡劣之其他開發中國家,在這種所謂「向下追逐」之情形下,雖然新興工業化國家在早期確曾由貿易自由化中蒙利,但卻成為這波更進一步全球化下之犧牲者,尤其是那些經濟轉型程度不夠或未能成功者(包括我國在內),其夕陽工業之勞動者也開始嘗受某些已開發國家同儕所面臨之同樣困境,而更遑論那些本來在當地勞動市場上就已居於不利地位之弱勢勞動族群。

事實上,我國自一九九二年制定就業服務法開始建構禁止一般就業歧視法制以後,對在地弱勢族群基本勞動人權之保障與維護,即一直持續加以關注,除政府所採取之相關作為外,其他學術研究報告也多所著墨。一般而言,目前我國在地弱勢勞動族群約可區分為以下數類,而他(她)們在就業市場上確曾飽受歧視,致其工作機會及就業安全保障顯然欠缺,嚴重影響所應享有之基本勞動人權,而亟有待公權力直接介入來加以糾正。首先,是有關原住民所面臨之就業歧視問題,很早即引起關注。事實上,雖然前述就業服務法第五條早已將種族列為就業歧視之法定禁止項目之一,而立法院也曾在民國九十年制定原住民族工作權保障法,至於行政院勞工委員會也曾根據就業服務法頒布各類促進原住民就業措施,並舉辦種種相關職業訓練及就業服務活動,希望能提供更紮實之保障,但由於原住民本身條件意願問題、雇主之偏見及大量引進外勞,以及整體社會環境配合度不足等因素,致使原住民之就業權益無法獲得應有之保障,不但失業率遠高於漢民族,而且就業上種族區隔之情形也相當嚴重,甚至平均薪資報酬亦僅及漢民族百分之七十五而已,而且還成為美國國務院《各國人權概況年度報告》批判之對象,實值得政府加以重視。

其次,雖然就業服務法第二十四條曾明定促進中高齡者之就業,而行政院勞工委員會也曾頒布各項配合措施,諸如「促進中高齡者就業措施」、「獎助企業僱用高齡者實施要點」、「獎助企業進行中高齡者職務再設計」、「獎助企業建立退休員工再運用制度」等,但收效似不如預期,而中高齡者所遭遇非自願性失業問題在經齊景氣低迷時尤屬嚴重,由於轉換工作不易,所面臨之就業歧視困境更是顯然,雖然在今年五月對就業服務法之修正中,還特別加入禁止就業上年齡歧視之規定,但因規定過於簡略(其詳後述),而且仍在草創階段,還很難判斷實際施行之效果。再者,根據內政部及身心障礙者服務資訊網所提供之相關資料指出,我國身心障礙人口中沒有工作者高達百分之五十八點五,如扣除重度身心障礙及重病須長期療養者外,其失業率高達百分之八,遠高於我國平均失業率。而身心障礙者所遭遇之就業歧視情形亦極為普遍,雖然行政院勞工委員會曾根據就業服務法頒布促進殘障者就業措施,並鼓勵公私企業僱用殘障者,但根據內政府在民國八十九年一月底所發布之資料顯示,公立相關機構實際進用殘障者之人數計一萬四千七百五十五人,已遠超過法定進用之人數,與私立機關在這方面之表現相去不遠,但由於我國身心障礙者人數每年持續增加,其就業問題益受重視。目前,身心障礙者保護法已大幅修正原殘障福利法之相關規定,並以專章(第四章)更進一步促進身心障礙者之就業,如何努力剷除就業上身心障礙歧視之現象,可說已成為一亟待推動之工作。

次者,我國自七○年代中期起,由於本地婚姻市場開始產生失調現象,大量適婚女性因各種因素選擇不婚,而男性囿於傳統上傳宗接代之壓力,乃開始由國外引進配偶,致逐漸產生新移民之各項新興社會問題,包括工作權之保障在內。根據內政部移民署之統計資料顯示,目前此類外籍及大陸配偶人數已達近四十萬人之多,甚至超過在我國工作之外籍勞工人數,事實上,此兩類人口之總數,也已較原住民為多。根據內政部之另一相關調查報告顯示,在我國此類新移民中,有固定工作者在外籍配偶中僅有百分之二十二,而大陸配偶則更少於百分之十六,由於此一群體成員大多集中於中下階層,找工作負擔家計之需求極大,但因在就業市場上面臨多重歧視困境,致已成為我國在地弱勢勞動群體之新成員,其中尤以大陸配偶工作權受限制之情形更為嚴重,雖然目前已有略作開放之舉,但與一般外籍配偶相較,工作機會及保障仍屬相去甚遠。最後,雖然非典型僱用,諸如派遣、部分時間工作、臨時性工作及定期契約工作等,在我國尚屬萌芽階段,但已逐漸成為勞動市場彈性化趨勢下不得不被接受之新興就業型態,目前在沒有專法保護之情形下,從事此類工作之受僱者之就業安全及條件等,實無法與正規工作者相提並論。此外,在社會益趨多元之情況下,對性別上少數族裔(sexual minority)成員,諸如同性戀、雙性戀或變性人等特殊性傾向者工作權之保護等,也開始受眾囑目。

(五)政府所採相關對策的綜合評析

在過去十幾年來,我國為對這些在地弱勢勞動群體成員之基本權益提供保障,無論是在立法或行政措施上,都曾採取甚多積極作為,雖然成效褒貶不一,但堪稱是近年來我國勞動法制改革中較為突出之表現。舉例而言,為禁止一般就業上之歧視現象,我國除在前述就業服務法加以明定外,更根據該法施行細則在直轄市市及各縣市設立就業歧視評議委員會,以負責審議此類爭議,目前全國已共設置有二十八個此類評議委員會,以臺北市、臺北縣、桃園縣、臺中市及高雄市、高雄縣等都會區或工商業較為發達之縣市運作較為順暢。此外,根據在二○○二年實施之兩性工作平等法(現已更名為性別工作平等法),行政院勞工委員會及另外十二個縣市政府亦已成立兩性工作平等委員會(現亦已更名為性別工作平等委員會),專門處理有關就業上性別歧視之申訴爭議,雖然後者成立較為晚近,但因性別(包括性傾向)歧視之議題一向較受重視,從而在增加女性勞動參與率、促進就業上性別平等及職場性騷擾之防治上,確實能發揮較大之功效。

除消極禁止就業歧視,以保障在地弱勢勞動族群之基本勞動人權外,我國立法院在制定前述原住民族工作權保障法,以及修正身心障礙者保護法時,還以專章倣效在歐美國家盛行之所謂「積極行動方案」(affirmative action programs),特別規定公部門或承包政府工程契約者,應採取更積極之作為,來主動僱用原住民及身心障礙者,藉以促進其就業機會。由於我國所採用者是「定額進用」制度,與歐美國家目前經常引起爭議之硬性「配額」(quota)做法類似,極易產生所謂「反向歧視」(reverse-discrimination)之紛爭,由於目前美國聯邦最高法院對此類訴訟之意見舉棋不一,因此,將來我國在採用這類制度時是否應採取更為審慎細致之配套措施,實是在保障在地弱勢勞動族群時所應同時注意者。

在建構禁止就業歧視法制時另一應注意之事項,是有關年齡及身心障礙此類所謂「第二代就業歧視爭議」,究應單獨立法,或統一制定「工作平等法」而一體加以保護之問題,以歐美先進國家之經驗觀之,美國是採用前者,亦即針對就業上年齡歧視及身心障礙歧視另立新法,而有別於一九六四年民權法第七章(Title VII of the Civil Rights Act of 1964)所規範之種族、膚色、宗教、性別及原始國籍之就業歧視,至於歐洲聯盟則是採用後者,而由各會員國制定統一性立法來涵蓋。我國目前僅在就業服務法中新增「年齡」兩字,即認為已建構完整之禁止就業上年齡歧視,實屬過於簡略,以美國為例,其一九六七年就業年齡歧視法(Age Discrimination in Employment Act of 1967: ADEA),不但將適用對象限於僱用員工二十人以上之公私部門,而且還將保護對象訂為年齡在四十歲以上之受僱者,而且還賦予雇主多種例外條款(exemptions)及各種免責抗言之權利,此外,美國最高法院在近期內對一九九○美國身心障礙人士法第一章(Title I of the Americans with Disabilities Act of 1990: ADA)極為限縮之詮釋,在在彰顯在涉及此類紛爭時應同時兼顧勞雇雙方權益之重要性,都是我國推行同一制度時可以參酌援引之處。

再者,就業上性傾向歧視之禁止在歐美也一直是一廣受注意之新興課題,以美國為例,一直到目前為止還未能制定保護此一群體成員免於遭受就業歧視之聯邦立法,而僅能依賴相關州法提供保護,至於聯邦各級法院也是採取保守之態度,認為同性戀者不應受前述一九六四年民權法第七章禁止性別歧視之保護,甚至對他(她)們在職場上所遭到之性騷擾,也不適用該法。歐洲聯盟雖然對此一性別上少數族裔之就業權給予較寬容之對待,但也是遲至二○○○年才通過相關之指令,而重要之會員國也大多到二○○六年方以內國法加以遵循,反觀我國在制定前述就業服務法及兩性工作平等法後,即一直將性別一詞做擴充解釋,認為應包括性傾向歧視在內,而在此二法在近期內加以修正時,又特別將性傾向自性別中抽出,成為獨立保護之對象,雖然在就業服務法將性傾向列入法定禁止項目時,曾遭衛道人士及宗教團體之激烈反對,並通過一附帶決議加以限縮,但並無妨保護此一特殊群體成員就業權之原義。事實上,我國另在二○○五年即曾制定性別教育平等法,明定在各級教育階段即應重視這些人之受教權,足見我國在這方面確屬相當先進。

最後,根據歐美先進國家之經驗顯示,在推動禁止對弱勢勞動群體之就業歧視法制之同時,應致力於社會安全(social security)體系之進一步建構,藉以讓確實無法在勞動市場上與他人競爭者得以維持最基本之生計。事實上,我國在過去幾年於這方面之努力,確實也是朝此正確方向進行。舉例而言,全民健康保險制度之推動,雖有財政赤字擴大之隱憂,但不容違言確也會免除美國那種必須與就業聯結(employment-related)所造成之不公平現象。勞工退休新制及失業保險制度之實施,也讓我國得以對中高齡及暫時失業勞動者提供最低限度之保障。至於國民年金制度在今年十月之正式實施,則更代表我國社會安全體系得以更邁向一個新的里程碑,也讓勞動市場之弱勢勞動群體可以直接或間接受惠。

(六)結語

與其他類型之基本勞動人權,諸如童工之禁絕、強迫勞動之剷除及集體勞資關係之強化等相較,工作平等之保障—–尤其是各類就業歧視之禁止等,堪稱發皇較晚,但隨著婦女、少數族裔及其他在地弱勢勞動群體之就業保障逐漸受到正視後,除要消極對這些勞動者就業歧視情形加以排除外,還要積極採取相關作為創造其就業機會,其重要性及發展概況甚至要比其他相關基本勞動人權之保障與維護來得更受矚目。事實上,不論在已開發國家或開發中國家,這種新興型態之勞資爭議問題,其重要性已逐漸凌駕一般傳統之集體勞資關係,尤其在全球化步伐益形加速後,各國工會運動逐漸萎縮衰微,取而代之者是所謂「公益勞動法」(public-interest labor laws)所規範之勞僱關係,也就是由國家公權力直接介入,而以制定法來規範雇主與受僱者在職場上之各類關係,其中尤以就業歧視法制之建構最受重視,從而,對此一法域之未來走向,實不應掉以輕心。

我國過去幾年來在各類公平就業法制之制定上,一直是不遺餘力,而由就業服務法及兩性工作平等法所要共同設置之防治就業歧視制度,在經過近十幾年之「錯誤與嘗試」後,也已逐漸稍具雛形,雖然仍有甚大之改善空間,但整體而言,制定一更進步「工作平等法」之客觀條件已相當成熟。從而,我國除應呼應已開發中國家,諸如美國、歐洲聯盟及經濟合作及發展組織等之倡導,在世界貿易組織規範下之經貿關係中,持續推動重視核心國際勞動基準所彰顯之勞動者基本人權外,更應進一步改革國內之相關法制,讓婦女、身心障礙者、少數族裔、新移民及其他弱勢團體成員之工作機會及就業安全等,得以獲致進一步之保障,而且還應鼓勵我國籍之廠商,在第三世界開發中國家投資生產或尋求供應及協力廠商時,應均能恪遵此類國際勞動基準,而不致產生勞動條件及權益向下沉淪之惡果,如此不但有助於我國國際形象之提昇,而且應可進一步開發國內潛在之勞動力,讓人力資源得以更有效運用,並創造一和諧而公平之社會。
焦興鎧