一、前言
婦女自古以來被政治與公共事務排除在外的情況舉世皆然。因為歷來都是以公/私領域來區分男女的社會角色,其中又以傳統社會的界線最為嚴密。即使是西方已開發國家,普遍而言,婦女參與政治之程度仍無法與男性匹敵。在開發中國家,婦女政治權利之議題更得經由一連串的抗爭,始得引起在地社會的關注。固然此與非西方國家文化多半重視社群多於個人的思維有關,然而西方國家仍難辭其咎,因其高壓的父權式殖民統治遺緒與全球化下新重商主義的跨國掠奪,導致第三世界婦女更易於遭受壓迫和剝削。故本文從國際婦女人權規範的角度,分析婦女政治人權在開發中與低度開發國家的實踐與困境。

二、國際人權規約與婦女政治權利
首先,世界人權宣言(The Universal Declaration of Human Rights)規定:「人人有資格享有本宣言所載的一切權利和自由,不分…性別…等任何區別。」公民權利和政治權利國際公約(The International Covenant on Civil and Political Rights, ICCPR)也有不分性別及其他各種區別,都應承認其權利的類似規定,並進一步規定每一締約國「為使本公約承認的權利有效,按照其憲法程序和本公約的規定採取必要步驟,通過所需的立法或其他措施。」 維也納宣言與行動綱領(The Vienna Declaration and Programme of Action)亦載明:「婦女和女童的人權是普遍性人權當中不可剝奪和不可分割的一個組成部分。使婦女能在國家、區域和國際各級充分、平等地參與政治、公民、經濟和文化生活,消除基於性別的一切形式歧視,這是國際社會的首要目標。」 此外,消除對婦女一切形式歧視公約(The Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women, CEDAW)致力於廢止對婦女的任何歧視,並規定締約國應將這些平等原則具體落實於該國憲法中。CEDAW第七條規定:
「締約各國應採取一切適當措施,消除在本國政治和公共生活中對婦女的歧視,特別應保證婦女在與男子平等的條件下:
[a) 在一切選舉和公民投票中有選舉權,並在一切民選機構有被選舉權;
[b) 參加政府政策的制訂及其執行,並擔任各級政府公職,執行一切公務;
[c) 參加有關本國公共和政治生活的非政府組織和協會。」
儘管多數開發中國家皆已簽署ICCPR及CEDAW,卻沒有為了實施這些協定,而在國內立法上做出充分的行動,也未將這些平等原則具體落實於該國憲法或人權施政當中。事實上,針對婦女政治權利所考量的不僅是給予婦女投票權,更應鼓勵婦女行使其權利。例如聯合國早於1985年在非洲肯亞的首都奈洛比所舉辦的婦女會議中即已通過「婦女發展之前瞻策略」(The Forward Looking Strategies for the Advancement of Women),其中強調促進婦女政治權利之主要任務,即在於致力政治參與與決策制定的平等;敦促各國政府應「加強促進及確保婦女參政平等的努力」並應「有效保證婦女在決策過程的參與…(包括)應採取特別行動以提升婦女的甄補、任用以及升遷。」 這些目標的實踐場域包括婦女在地方社群、中央政府與國際事務的參與。
三、婦女參與公共事務之障礙與困境
然而,在開發中國家,影響婦女實踐其政治權利的因素眾多,包括社會的傳統思維、貧窮問題、缺乏教育、與經濟障礙:
(一)傳統思維與習慣法
促進婦女政治權利的最大阻礙即在於傳統思維與此一思維下所形成的習慣法。例如,許多非洲國家在性別歧視的相關條款中規定,除了跟非洲習慣法有關的應用條文之外,不能制定或保留任何具性別歧視的法規。因此,違反習慣法的條文不能出現在憲法中。當憲法與習慣法對有關婦女權利之規定相抵觸時,前者須對後者讓步。然而,傳統的法律極度壓抑婦女,迫使他們成為依賴者,亦違反CEDAW第五條:「締約各國應採取一切適當措施:[a) 改變男女的社會和文化行為模式,以消除基於性別而分尊卑觀念或基於男女義務定型所產生的偏見、習俗和一切其他做法。」 因此,當務之急在於各國政府必須履行CEDAW的原則,而修正憲法與習慣法的相關規定,讓憲法位階高於任何其他法律,包括習慣法和傳統法在內。不過,問題的核心並非改變法規,而是在地社會與文化對婦女的觀感。藉由法條的保障與法規的實施僅是其中一環。為了消除瀰漫於整個社會的歧視,成立中央層級的性別委員會,甚或國家人權委員會是十分必要的。

(二)貧窮
貧窮對人民行使公民權有相當負面的影響。對言論自由、集會和結社自由、以及參政權的阻礙,常會反過來導致有關社會安全、經濟發展與平權計劃的執行,進而阻撓婦女參與公共事務。此外,許多第三世界國家政府之治理能力不足,無法解決貧窮問題,且執政黨的威權統治與對權力的濫用,例如對於言論、結社自由的限制,婦女人身自由、工作權的侵害與歧視,致使民眾對政治活動懷有恐懼。
(三)教育
教育是喚起婦女參與政治的關鍵因素之一,亦是促使社會大眾關心婦女政治權利與社會地位的有效方法。因為保護或促進自身利益的方式即是獲得相關的法律知識及資訊。教導婦女法律知識及政治權利對其生活之影響,可掀起社會對婦女角色思維的改變。婦女參政程度低的原因通常歸咎於社會給予婦女的既定角色,使其較不嫻熟政治活動的技能(例如遊說和從事法律改革)。教育婦女各種參政方式以及如何有效地參與,可以漸漸改善此一問題。為了使用婦女能理解的方式呈現,婦女人權教育的途徑必須跟婦女的日常生活產生連結。目的在於讓其了解人權對於日常生活產生什麼影響,以及為什麼參與公共事務有其重要性。未受教育的婦女可能無法理解投票權與改善生活的關聯,但若其知道政府對經濟政策的改變,能穩定物價與食物供應,使其得以安心地養育小孩,婦女就會開始了解此一聯結。
(五)經濟因素
經濟因素亦會妨礙婦女行使參政權:婦女在經濟上較男性弱勢,前者通常依賴後者。婦女通常必須負起照顧小孩、殘疾與長者的絕大多數責任,花很多時間做分配不均的家事工作,再加上婦女缺乏交通工具,擔心出外會遭受暴力。前述因素讓婦女缺乏進入公共領域的機會。這些因素阻礙了婦女參政和公民權的充分實現,因此有必要將這些障礙移除,才能促進權利的實現。可能方式包括提供兒童照顧場所、創造安全的公共空間、並促進婦女的受教機會。
五、結論
婦女參政權利的保障與實踐是開發中國家婦女所面臨的共同課題。若干開發中國家的婦女運動是從民族解放運動中產生。然而,這類運動不一定能擴及所有婦女。而且,在政局動盪頻繁的國家,婦女的需求常受到其他更重要或更急迫的政治議題所壓制。毋庸置疑,婦女的教育不僅關乎其政治權利,更關乎政治決策範圍的廣化。不過,第三世界國家面臨的共同難題在於,依恃法律結構的改變無法徹底解決婦女政治權利保障的問題,法律改革必須伴隨社會與經濟的變遷,始能全面性消除婦女受到的不平等待遇。許多國家都透過設置婦女[平權)委員會,或提供婦女參選公職之保障名額等方式來促進婦女之政治權利,並實現法律上之性別平等。最後,儘管文化差異造成各國婦女參政情形出現差異,但政府若以最符合其國情之方法,當可有效促使上述促進婦女權利政策的效用極大化,以強化婦女在公共事務參與上的廣度與深度。