1.人權規約之國內法化與國家人權機構之設置
自去年[2008年)12月世界人權宣言通過六十周年當日、今年1月23日世界自由日慶祝大會、至2月11日紀念林肯總統誕辰二百周年的活動上,馬英九總統已再三宣示將敦促立法院批准我國早已簽署之「公民與政治權利國際公約」與「經濟、社會暨文化權利國際公約」等兩項國際人權盟約,以期符合憲法第141條及大法官會議第 329 號解釋針對國際條約之規定,使兩盟約具有與國內法等同之效力,進而協調外交部條約組織司及法務部制定兩盟約之施行細則,以強化我國人權保障制度化之實踐。事實上,前述作為僅是人權規約國內化 [domesticalization)的開端。相反地,在聯合國的倡導下,國際間正形成人權保障制度化的新趨勢。那就是設置國家人權機構[National Human Rights Institute),以作為協助國內與國際人權規範接軌、監督國內人權實踐品質的制度化平台。衡盱當前國內朝野對立與經濟蕭條的政經環境,撥亂反正的關鍵在於重建公民社會中的群己關係、強化政治場域中的權責關係、提升官僚體系的人權素養、並兼顧整體發展上的多元平衡。在實踐上則需仰賴人權價值在民間社會與政治場域的廣化與深化。基於前述的省思並觀察已設置該機構國家之運作成效,我國實有設立國家人權委員會之急迫性與必要性。

2.國家人權機構之作用:已設置國家實踐經驗之歸納

聯合國於1993年通過「有關推動與保障人權之國家機構之巴黎原則」,鼓勵各國設置超然、獨立與組成多元之國家人權機構:一方面確保在地法令與國際人權規範接軌、提供政府保障人權之方案;二方面協助人權案件調查、公布人權報告、推廣人權教育。除此之外,經過各設置國家之實踐,顯示此一機構還能發揮若干象徵與實質性兼具之作用:
[1)輔助人權施政:國家人權機構之地位超然、立場中立,從而成為連結政府與社會的媒介,解決因兩者衝突而衍生之人權侵害。況且行政機關有時即是人權侵害的來源,而監察機關僅得以匡正公務人員及機關,但人權保障範圍遠超過公部門之行政行為,加上一般民眾無法準確判斷人權與法律權利間之不同性質及其救濟之方式。故設置國家人權機構讓民眾獲得更直接、實質、有效且多元的救濟資訊與途徑。
[2)建構政治和解的平台:南非在民主化過程中成立任務編組的「真相與和解委員會」,戮力釐清諸多政治性之歷史懸案。後續有關轉型正義之議題便交由該國國家人權委員會處理,以落實和解共生及民主之深化。我國可師法南非作法,將現有「戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償基金會」與「二二八事件紀念基金會」之執掌納入國家人權機構。
[3)賦予軟性調查權:各國國家人權機構得先針對人權侵害案件進行訪視與調查,進而移送或通報具強制執行力之行政與司法機關。甚者,例如南韓國家人權委員會更將人權侵害案件進行類型化分析與調查,此類調查不僅限於監察或檢調機關的調查,而更具有教育與輔政的功能。
[4)樹立人權素養的法治:強化具公權力者在專業判斷以外的人權素養。例如加拿大、德國與南韓除輔導各級學校人權教學外,更於司法機關、公權力執行機關及其養成機構開設人權課程,以期其於執法時融入人權理念。

3.在地化的國家人權機構

在台灣,除前述功能外,國家人權委員會的設置應再標舉下列目標:[1)扶持弱勢:維護因社會變遷與經濟發展淪為弱勢群體的權益。[2)民間參與:人權團體傳達意見與參與決策的制度化管道;[3)發展的平衡:關注發展與環境、區域及城鄉間的人權保障落差;[4)多元紮根:根植既有族群間、新舊住民間相互尊重的土壤。若從人權決策與人權施政的角度來看,其重要性有四:[1)整合人權事務之決策,協助人權保障之落實; [2)反映人權問題,協助司法救濟之完善; [3)廣納人權與社運團體參與,形成夥伴關係,以免社運界淪為政黨政爭之工具; [4)成為落實轉型正義、社會和解與平衡經社發展的溝通平台。由此觀之,在兼顧他國實踐經驗之借鏡與本國國情之考量的前提下,欲設置一個符合在地需求的國家人權委員會,其職權應包括:
[1) 協助處理重大人權事件,反映人權問題
– 行使「軟性」行政調查權
– 訪視有重大危害人權之虞之相關處所
[2) 人權理念與多元文化紮根
– 製作年度國家人權報告書
– 推動人權教育,宣導人權理念
[3) 國際人權規範之國內法化
– 推動與監督在地法規與國際人權規範之接軌
– 促進國內外人權保障與實踐之交流與合作

4.具體設置方案之比較與評估

整合國內人權相關團體及各憲政機關對於設置國家人權機構的觀點及立場,大致可分為三個主要之設置方案:1) 設於總統府,將該機構視為符合巴黎原則之設置要件並執行其功能的獨立機關。另一折衷之模式乃是該機構為隸屬總統府組織下的人權諮詢單位,以府內現有資政與顧問員額聘任,並非憲法獨立機關;2) 設於行政院,國家人權機構為行政院所屬之獨立委員會,其調查權僅屬行政調查,權責與行政院所屬公平交易委員會相當;3) 設於監察院,則該機構為隸屬監察院組織下之人權行政監督單位,涉及對象限於具公權力之機關與個人。

綜觀此三項設置方案,以設置於總統府之第一案最符合「巴黎原則」的國際人權標準與勾勒的目標,亦得以有效避免與既有憲政及行政機關產生職權上的衝突。若採第二案,即將此一機構置於行政院,其優點在於有助於集中人權保障的各種社會資源,並以國家強制力推動人權保障工作。但缺點在於行政機關通常即為侵害人權來源,換言之,若國家人權機構隸屬於行政院,可能導致球員兼裁判的現象;同時亦無法有效地解決政府與民間社會之間,因為對人權決策及其效果之看法相異而出現的衝突。若採第三案將此一機構置於監察院,則將大幅限縮人權保障的範圍並扭曲該機構之宗旨。其論據在於,監察院乃針對政府官員或機關的行政行為是否合法,而進行調查、糾正、糾舉、彈劾。然而,人權保障的範圍極廣,涉及人類集體生活的諸多層面,遠超過政府官員與機構的行政行為。在已設置國家的實踐中,絕大多數皆依巴黎原則設立獨立之委員會,獨立於行政、司法與監察機關之外。

5.結語

在對岸經濟實力大幅提升、國內朝野對峙與族群間隙未解的情況下,民主與人權價值的普及與實踐,已成為我方面對兩岸互動與內部紛爭的唯一優勢與共識。況且,中華民國作為一民主國家且自詡為負責任的國際社會成員,尊重與順應具有普世性的國際法與超國界法的發展,特別是與國際人權規範接軌,乃責無旁貸之義務。尤有甚者,從各國的實踐經驗可證明,國家人權機構確為促進人權保障制度化的有效載體。況且我國在類似機溝設置的推動上亦已有諸多累積,政府實應審時度勢、順應潮流,設置國家人權委員會,來監督人權規範之內化與落實、以重建社會互信、深化民主價值、提升國家形象。敦請馬總統即刻推動此一委員會之設置!