一、序言

警察執法過程中行使自由裁量權與緊急權的情形十分普遍。然而,即便在法制面已建立規範或制度,目前各國警方在上述權力之實踐上,多無法界定確切之範圍與界線,從而衍生侵害人權的可能性。其原因在於所謂緊急情況與裁量權限之內涵繁多且複雜,如何依法判斷警察之執法過當或過失,對司法即是一項挑戰。因此,本文以美國為個案分析實例,探討美國警察執勤行為所涉及之自由裁量權與緊急權問題,以及前者對人權保障之影響。本文認為此一課題的分析重心,仍在於以不侵害人權為前提,來完成勤務之執行。

二、刑事與民事緊急權下的自由裁量權

在美國的實踐中,員警通常需要承擔刑事執法和行政管理兩項工作。而且,上述二項工作在本質上的差異,深深影響兩者於憲法中的定位,亦即,兩者具有不同程度之自由裁量權與緊急權規範。首先,有關刑事執法職責之緊急權使用,乃是必須獲取「司法令狀」之後,始得對於可能犯罪事項進行偵辦,否則所獲得之證據將有可能成為非法證據。美國聯邦憲法第四修正案規定:「公民有保護其身體、住所、文件與財產之權,不受無理拘捕、搜索或扣押,並不得非法侵犯。除有正當理由,經宣誓或代誓宣言,並詳載搜索之地點,拘捕之人或收押之物外,不得頒發搜索票、拘票或扣押令狀。」這是最為重要的一項憲法權利,對執法工作產生了至關重要的影響。 美國聯邦最高法院認為,警方在受到憲法保護的區域或可能的犯罪嫌疑人處所扣押的所有證據都必須基於「可能理由」(probable cause)。同時,警方開展的搜查以及扣押行為必須接受事先的評估與審查,並應獲得必要之司法令狀,其目的是為確保由中立的司法官員評估,警方是否具備可能理由實施逮捕或搜查行為。之所以在政府與公民之間建立此一制衡關係,主要是由於員警投身於揭露犯罪的對抗性行動中,故極可能忽略自身的客觀性。
另外,值得注意的是,聯邦最高法院通過判例認定,員警在立足於刑事訴訟活動,即典型的執法活動中,不需要獲得司法令狀亦可有所作為,包括:緊急情況、現場逮捕現行犯、逮捕後之搜查、可視範圍內物品之扣押、車輛搜查、邊界搜查、公海搜查、需要嚴格管束之商業機構的搜查等。 然而,對於警方基於執法職責所行使之「(刑事)緊急情況」( exigent circumstances)處置權,美國許多州級法院都將之視為無需司法令狀的主要例外情形之一。 「(刑事)緊急情況」包含許多不同的形態,但此亦為滋生侵害人權之虞的主要原因:緊急情況的認定,使得獲取搜查證狀的要求變得不切實際或沒有必要。而此種情況包括對員警的身體傷害、對證據的破壞、緊急追捕、對第三人的危險、以及醉酒駕駛等等。
至於行政管理職責之緊急權,主要是涉及一些民事行為,美國有學者稱之為「民事緊急情況」( civil emergency) 。 基本上,刑事領域的緊急情況僅僅是指警方基於合理的信念,認為存在破壞犯罪證據的可能性,因沒有時間獲得司法令狀,從而開展無證搜查或者扣押行為的情況。而民事領域的緊急情況則是指警方採取措施幫助或者保護人身安全以及財產安全,從而履行「行政管理職責」的情況。員警擁有應對民事緊急情況的權力,當員警履行行政管理職能,或者應對緊急情況時,無需具備可能理由,亦無需出示司法令狀。 故員警行使緊急權的行為應當被視為聯邦憲法第四修正案的例外情形,因為這些行為並非第四修正案所關注的搜查或者扣押行為。
據此,美國警察自由裁量權力之運用,主要是依據其本身之職務類型及事件本質來判斷。若警察乃是行使屬於刑事執法之行為,則其所有之自由裁量權將受到憲法第四修正案與司法令狀之限制;但若是屬於行政管理職責,則在於採行維護人民福利與權利之作為,不受憲法修正案或司法令狀的限制。是故,若以此來探究陳雲林訪台時我國警方疑執法過當之案例,則不難發現此一案例所呈現的緊急情況並不屬於維護人民權利之行政管理職責,而是傾向於刑事執法中的(刑事)緊急情況。亦即,警察將當時的情境認定為聚眾或個別民眾有產生違法行為之極大可能性,進而判斷已進入(刑事)緊急情況。

三、警察執法與人權保障之扞挌

各方對於憲法第四修正案對警察執法作為的影響,主要分為兩種相互扞格的觀點。首先是「適應原則」,意指若警方執法處於緊急狀態期間,應暫停適用憲法第四修正案。亦即,警方執法時應優先考量緊急狀態所面臨的具體情勢。事實上,該原則對公民自由的限制亦區分為三種不同的形式。第一,憲法本身明定或默示,得擴大行政機關在緊急狀態下所具有之權力;第二,警察執法之權力擴張得到默許,但並未清楚在法律中載明,然法院對此持容忍之態度;第三,憲法對此規定並不明確,但公務機關及人員得於緊急情勢下忽視憲法的要求。「適應原則」之緣起主要來自於在1949年的Terminiello v. Chicago一案,負責該案之聯邦最高法院法官Robert Jackson的表述最為經典:「如果法院並不改變自己的教條邏輯,否認任何的實踐智慧,那麼,我們很擔心,它會將作為憲法的權利法案變成一份自殺協議( suicide pact)。」
相反的觀點則是「嚴格執行原則」。主要論點在於憲法規範即便在緊急狀態的情況下,亦不得減損其效力。因為對公民自由的司法保護並不必然與國家安全或公共秩序之維護發生衝突。事實上,緊急狀態與正常狀態下的決策與執法過程並不存在本質上的差別。因此,在正常狀態下應遵循之法律,在緊急狀態亦應當予以適用。最重要的是,無論面臨何種狀態,憲法均應受到尊重與執行,俾利於在公民自由和政府利益之間尋求適當的均衡。「嚴格執行原則」是在Ex parteMilligan一案中所確立的。 法官Davis的觀點為該原則提供完整的論據:「美國憲法是適用於統治者和人民的法律,同等適用於戰爭和和平時期,在任何時期和任何情況下,旨在保護各個階層的人民。在政府處於巨大危機時期將憲法閒置的任何作法,都將直接導致無政府狀態或者專制統治。」
因此,在緊急狀態下,究竟是通過限制憲法權利並行使緊急權來擺脫危機,還是通過嚴格執行憲法來保障公民權利。此處涉及「務實理念—認同超越憲法的緊急權」與「教條理念—強調憲法至上」之間的緊張關係。 其實,從憲法的制定過程來看,憲法內的規範與制度安排本身即是相互衝突之各方利益的妥協與折衷。即便在正常狀態下,憲法的運作也反映出相關利益之間的均衡。據此,並無何種利益具有絕對地優先權,它們具有同等重要的作用,且其相對重要性會隨著時間與情勢的變化而改變。簡言之,整個國家的安全感越高,法官便易於賦予自由利益更大的價值。倘若特定行為恐對國家安全與公共秩序產生負面影響,則國家通常會以此為理由,來防止此類行為之發生,甚至以一定的自由利益為代價。然而,這種視具體情況而定的方法,往往成為執法人員侵害人權的最佳藉口。

四、警察裁量權之司法制衡與善意執法

在美國,對於警察執法的限制,如憲法第四修正案所提之警察不得在未取得司法令狀之情形下進行任何搜查及扣押,主要為防止警察之濫權行為,亦是司法制衡行政(警察權)之具體表現。基本上,美國司法界與政界對警方偵查權配置的基本思想在於「權力制衡理念」,偵查權本質上是一種行政權,它代表國家刑事治權通過強制性的、攻擊性的偵查措施來實現對犯罪嫌疑人的偵查與追究。因此,偵查機關不可避免地存在濫用權力的嫌疑和可能。是故,如何限制警察執法人員的偵查權因而成為現代法治社會之重要課題,其目的在於迫使員警於偵查實踐中必須遵守立法規範、司法令狀與私人授權同意等程序與義務。
然而,「善意執法」是指警察人員常是在善意或是不經意的情況之下,而發現犯罪事實或證據,進而搜查相關人員或事物。基本上,此舉乃有違憲法第四修正案,警察所獲得的之證據,基本上是屬非法。然而在實踐上,美國警方若遂行此一緊急自由裁量權,經法院審判之後,多數法官通常會將此「善意執法」所取得之非法證據列為例外證據,進而予以採納。 因此,警察善意執法可視為一種「嚇阻違法」的作法與思維,強調警察之自由裁量權若是出於善意,則其所獲證據仍可被採納,以嚇阻觸法者之僥倖心態。

五、自由裁量權與緊急權之濫用:員警之個人因素與所處之情境

在員警與公眾的相互作用影響下,任何潛在的因素都可能影響員警在面臨複雜情勢下所為之決定。從宏觀的角度來看,特定時期的政社與經濟背景對員警自由裁量權有很大的影響。若從微觀的角度來說,員警之工作環境、員警個人素質、犯罪現場與若干非法律之因素,皆可能影響員警在執法過程中自由裁量權的行使。首先,在工作環境方面,員警在執行基本的任務時,基本上是不受直接監督的,尤其是一線的執法員警;公眾監督之程度亦不理想。此種情形即是美國警政專家 Jose及Goldstein 所說之警務工作的「低能見度性」,使得警察之自由裁量權無可避免地擴大。 其次,個別警察在價值觀、道德認知、教育程度、訓練與專業經驗上的差異,均可能導致在同一(疑似)犯罪現場,不同的員警會作出不同的執法決定。例如,員警的若干執法行為是建立在職業道德信仰之基礎上,像至今仍影響美國員警自由裁量權行使的重要個人因素,即是種族歧視的傾向與程度。
再者,情境因素對員警自由裁量權實施的影響亦非常直接,甚至更加難以控制與預測。據早期研究資料發現,員警通常根據犯罪分子的態度和表情作出如何處理之決定。如果犯罪分子舉止無禮、公然頂嘴或是以其他方式挑戰警察權威,那麼員警就更有可能採取正式行動。 最後,「非法律因素」亦是警察行使自由裁量權的關鍵因素,美國著名警政學家Keenht C. Davis即描述:「法令、條例和員警手冊都規定警察應該逮捕所有已知的觸法者。然而,在明知兩個孩子犯有完全相同罪行之情況下,員警對來自中產階級家庭的孩子僅給予訓斥,但卻逮捕了出身貧民階層的孩子。」 此一論述充分說明在美國員警之執法考量中,諸多非法律因素影響了員警的判斷及作為。由此觀之,犯罪嫌疑人的年齡、性別、出身、種族、教育程度、社會地位、宗教信仰等等非法律因素,往往成為影響員警執法考量的要素。甚至,前述非法律因素很可能較法律因素更具有決定性。

六、結語

由前述分析可知,就號稱民主實踐與人權保障較為先進的美國而言,警察執法權力與憲法保障人權兩者間的扞挌與拉扯仍相當普遍。從偵查實踐的面向觀察,警方可能在依法應對緊急情況的過程中無意發現案件的犯罪證據。隨後,檢察官據以針對被告提起刑事指控。而被告可能就警方出現在其私人場所所發現有罪證據提出質疑,並主張警方發現的這些有罪證據侵犯其憲法權利,並就前述證據的可採性提出質疑。儘管警方在緊急情況下採取的應對措施具有合理性,但如果警方無法證明自己在應對緊急情況時獲取犯罪證據的行為具有合法性,則上述犯罪證據仍然可能無法作為證據使用。前述合理性並不等於合法性的認知,應放諸四海而皆準。相較於美國,我國警察於執法時出現偏差與濫權的情形實不遑多讓,故如何形塑一符合人權價值的心證範圍,應是執法人員培訓與進修的首要課題。然而,如前述,若我國以民主國家自詡,警察執法底線應在不侵害人權的前提下,完成勤務之執行。周志杰教授