壹、前言

本文擬就原住民族基本法立法過程與行政措施、公共政策之變遷中,探討國家行為者與立法者進行政治權力與經濟權益重分配過程,對原住民族法案制定、公共政策擬定與行政措施執行之權力表現內涵。權力表現之內涵取決於國家政治合法性與統治正當性的穩定性度、政治權力釋放空間大小與形式以及經濟利益分配合理性,並與國家執政者意識形態及多元族群互動和諧度相關,再由立法過程與政經權利重分配的過程,探討戰後以來原住民族爭取自我認同主體性與集體權之歷程。

貳、原住民族運動與原住民族權利法制化

台灣退出聯合國後的連鎖效應引發外交挫敗,在國際孤立情況下,為了穩定國內社會與經濟狀態,威權政府相對於民間社會佔有絕對支配權,在政治、經濟、文化、社會上,限制了人民基本權力與公民權,台灣進入戒嚴統治時期。戒嚴雖限制原住民菁英之政治發展,卻無法壓抑原住民族自決意識之覺醒與原住民族社會運動之萌發:

(一)國民政府接收台灣

一九四五年(昭和二十年、民國三十四年)八月十五日,日本向同盟國投降,依盟軍最高統帥麥克阿瑟所劃分之受降區,台灣與中華民國(東三省除外)及越南北緯十六度以北,同由中國政府接收。台灣省行政長官兼警備總司令陳儀於十月二十五日以署部第一號命令致函台灣總督地十方面均司令安藤利吉,進行軍事接收,是日「統治權」正式移轉,台灣省行政官公署即本於一九四五年三月由中國國民黨國防最高委員會所制定的「台灣接管計畫綱要」逐步進行接管。在國家法制上,由日本明治憲法體制,換軌至中華民國訓政時期約法體制 。
歷經一九四六年政治協商會議及制憲國民大會,一九四七年十二月二十五日中華民國憲法開始實施。當時由於對日合約尚未簽訂,台灣的國際法定位上有爭議,中華民國仍將台灣視為版圖內的依省,因此台灣「形式上」也開始施行中華民國憲法。
一九四七年七月十八日,國民政府國議會議已經通過「動員戡亂完成憲政實施綱要」案。此一行政命令的公布,正式宣告國民政府以「總動員法」作為依據,針對經濟物資的統制、徵收物資的方式、交通工具之管制加以規範、限制。無庸等到頒佈「動員戡亂時期臨時條款」與宣佈戒嚴,台灣實施中華民國憲法之初,「立憲主義」憲法必須具備的保障人權要件,已經大打折扣 。
一九四九年五月十九日,台灣省政府及台灣省警備總部司令部公告自五月二十日起,全台戒嚴,此後台灣省進入長達三十八年之久的戒嚴統制。五月二十七日,台灣省警備總司令部進一步發佈有關戒嚴時期之相關法令:防止非法行動;管理書報;非經許可不准集會結社;禁止遊行請願、罷課、罷工、罷市、罷業等行為。戒嚴體制的長期存在構成對民主憲政體制嚴重的傷害,憲政體制所保障的基本人權,自然容易成為空泛 。
一九四八年的「台灣省各縣山地保留地管理辦法」開始,在日治時期的蕃地上劃定「山地保留地」,禁止買賣抵押交換贈與土地;然一九六○年卻允許『非原住民』申請租用、使用保留地,大開漢人資本家進入保留地之門。一九六六年引進「個人所有權」制度,凡原住民符合相關規定,經土地登記後,便有權取得原住民保留地之所有權,此制度改變原住民族共同擁有土地的傳統習慣,更造成漢人以合法掩護非法的方式,大量佔用原住民族保留地 。
省府於一九五一年起推動「臺灣省山地人民生活改進運動辦法」,分別推行國語,改進衣著、飲食、居住、日常生活、改善風俗習慣等六大目標。其中的國語語言政策為國語為主,山地方言為輔,及衣著(原住民有選擇服飾自由)、風俗佐證(迷信、祭祀、巫術、室內下葬、婚姻陋習、早婚等)。
原住民行政在省府期間稱為「山地行政」,在日據時期稱為「理蕃」,在日據時期的理蕃區域的地方經建和物資交易等所有業務皆統歸警察機關掌理,山胞不能享有一般省民的權力,此區域內排除一般法令的適用,並要求在日治時期不適用『日本六法』的原住民族接受憲法、民商法、刑法、民事訴訟法、刑事訴訟法、行政法等六法體系 。原住民進出理蕃區域均受到嚴格的限制 。因此戰後省府山地行政可分為三個時期 :第一時期為建立行政體制時期;第二時期為山地三大運動時期。第三時期為山地土地改革時期。
在第一時期,首先建立「行政體制」,遵循三民主義種族平等的原則,劃編山地鄉村鄰,將日據時期理蕃區域按照地方行政體制、地理環境與交通情形,畫編村鄰,建立鄉公所,村辦公處及鄉民代表會,並委派山胞任鄉長村長(之後由任命制改為選舉制),各山地鄉公所分別於民國三十四年底至三十五年初成立。
其次建立「山地行政組織」。日據時期理蕃業務由警察本署掌管,戰後由行政長官公署警務處接管,民國三十五年之後將「山地警務」以外的「土地業務」全部劃歸民政處接辦,結束警察專管。民政處改廳後,三十七年七月至三十八年四月曾在民政廳之下攝山地行政處,總攬山地業務。此後撤銷山地行政處,在民政廳攝山地行政指導室,後又改科,承辦山地民政及山地其他行政聯繫工作。山地教育、衛生、農林、水利、交通、地政等業務,則由各有關主管廳處局接辦,並由民政廳按期召開山地行政業務會報,以資協調配合。自此,山地行政業務由特殊化走向一般化。
第二時期的三大運動係指「山地人民生活改進」、「定耕農業」、「育苗造林」,由民國四十年起同時在山地各鄉村普遍推行。第三時期為山地土地改革時期。日據時期劃分的山地保留地是以原住民村落為中心,是在五萬分之一地形圖上予以劃定。省府認為未經實地勘查,無法加以利用,故於民國三十七年公佈「山地保留地管理辦法」。規定各鄉公所應進行土地調查,區分定住地、耕作地、牧畜兼其他產業增進地等,但是因為當時鄉公所限於人力財力,都無法辦理。因此在四十年舉辦山地定耕基本調查,對定耕地、輪耕地、休閒地、荒地、天然林地、住宅地、牧畜地的面積有初步了解。但因原住民使用之土地並無地籍可稽,雖獎勵定耕造林有設力臺帳登記的規定,仍不能用為地籍管理的依據。因此舉辦山地保留地編查,藉此建立地籍規劃利用。自此之後,原住民的傳統領域、土地淪為公有地、國有地。
完成山地保留地地籍測量之後,於民國五十五年至五十九年舉辦「推行促進山胞開發利用山地保留地計畫」,以土地權利之賦予與土地利用之改善連鎖配合為原則,推行土地分派登記租用(完成地籍整理,確定山胞地權,實則..)、農地水土保持處理(山地保留地內坡度三十度以上土地實施水土保持處理)、超額度使用土地調整利用(超額之土地全部廢耕造林)、山地示範土地重劃(每鄉一區)、改進山胞農業生產 。

(二)戒嚴與解嚴時期

一九七八年十二月,美國宣佈即將不承認中華民國,政府根據臨時條款的規定,動用緊急處分,停止當年舉行的增額中央民意代表選舉。以『美麗島』雜誌為首的在野反對派政治菁英失去選舉舞台,改採群眾集會運動的方式,企圖擴張政治發言權,使得政府與在野雙方對立情勢緊張。
一九七九年十二月十日,美麗島雜誌在高雄舉辦世界人權紀念日大會,最後引爆成情治單位與聚會群眾之大規模衝突,史稱為美麗島事件 。
一九八七年七月十五日,蔣經國總統宣佈台灣結束了自一九四九年以來長達三十八年的戒嚴(金馬地區除外)。一九九一年四月,國民大會通過了憲法增修條文,五月一日李登輝總統宣佈廢除動員戡亂臨時條款,同時公佈憲法增修條文 。

參、解嚴後至首度政黨輪替(1987~2000)

台灣自戰後國民政府時期,歷經威權統治之戒嚴時期、經濟發展帶動國內政治與社會參與逐漸活潑,在政治資源逐漸釋出之時,促進威權體制轉型的民主鞏固時期,在政黨輪替政權和平轉移階段,國家與民間社會絕對權威結構位置相對轉變,政治權利之釋放與原住民族政治空間之拓展,是促成原住民族社會運動、相關權益法治化與重申原住民族主權之一大鼓舞。七○年代開始,國民政府進行國內政經的本土化政策,提拔本土政治菁英以安定國內要求政治參與之動員;並藉由配合興建國家公共基本建設,促進台灣經濟快速成長與增加外匯存款,加強國家及民間社會的連結,穩定國內秩序。冷戰終結,西方新保護主義抬頭,台灣經濟實力壯大,對美貿易順差不斷擴大 。國內社會因為經濟快速發展,政治民主化、經濟自由化與社會多元化的要求下,社會運動與政治反對運動的興起,挑戰政府威權,進而促成威權體制的轉型,原住民族運動在此契機中亦順應而生。

(一)原住民社會運動

原住民運動起源於原住民菁英對於原住民族在經濟上相對所得收入低落,職業多為第初級產業的就業結構底層;教育上因收入相對較低,教育程度亦偏低;在文化上的傳統文化消失產生原住民族自我認同危機;在衛生上因居住環境不良,衛生醫療缺乏而生活環境品質差;因此出現對於原住民多有酗酒惡習的偏見、雛妓問題與自殺率升高等社會現象,造成原住民族在心理上產生相對剝奪感與被污名化誤解,因此顯現在政治上的表現,便帶動原住民運動與原住民族運動的興起 ,揭露原本隱藏在社會底層的嚴重社會問題與不公平的癥結,並可從Esman的族群運動型式說明 :

台灣原住民運動存在的動力來源為何?為何在威權體制下依舊蓬勃發展,帶給原住民族群間與台灣社會如此的震撼力,並綿延直至今日始終積極拓展原住民族權利空間並不間斷地建構原住民族權利主體性 ?原住民族意識的覺醒,某種程度而言,以教會為主的信仰體系藉由與原住民密切與穩定的聚會及彼此間知識傳播,係重大的推廣動力與支持者。然而原住民族運動並非宗教性的復振運動,而是帶著強烈政治訴求的族群運動,直接挑戰統治者與威權體制政府的統治正當性,而股以原住民主體性為號召的運動力量強大足以使人懷疑其動機與背後支持者,是否與反對黨等黨外勢力影響;因此,此時的原住民運動經常被貼上受到黨外利用與污染的污名化標籤 。
原住民運動萌發於一九四九年五月的「台灣蓬萊民族自救鬥爭青年同盟 」;接續著是一九八年的五月一日「高山青 」刊物發行;一九八四年「台灣黨外編輯作家聯誼會」成立「少數民族委員會」 ,接著催生了「台灣原住民族權利促進會」的組成。社會運動或少數民族運動的發起與生成,有壓力(文化壓力與政策壓力)及容忍度互動的理論解釋,而台灣的原住民族運動卻反應政策越小,越容易促進原住民運動的發展空間;在一九四五年~一九八○年處於威權體制統治的同化政策下,原住民並沒有強烈反抗統治政府,而是直至一九八○年代掌握社會與政治運動興起之契機,在原住民族社會運動者掌握有利的可資運用政治資源後,爭取與要求統治政府退讓、釋出政治空間及固有權利保障法制化 。原住民族社會運動延續之目標,在於原住民族是以「應居主位之民族權利主體」來發動對抗國家與威權統治體制的壓抑與民族權利失衡狀態,在原住民族主體性與固有權利得到尊重與返還之前,原住民族運動將持續不間斷地延續傳承。

(二)原住民個人權利訴求:原住民社會政策與福利保障權利運動

原住民運動起源於一九八○年代起的社會運動活潑化蓬勃發展之際(如下表所示),隨著社會對原住民社會議題之關懷,原住民族運動由原權會 之受理都市原住民 個案問題為首先起始 ,以關懷原住民弱勢處境的溫和社會運動方式,對原住民生活品質低落、平均所得低 、教育程度低、自有住屋率低、失業率高 、平均餘命低 、文化斷層問題 進行個案服務。

資料來源:張茂桂(1992),《民國七十年代台灣地區「自立救濟」事件之研究》 。

都市原住民的職業多為一級產業的勞力工作,其中漁業(遠洋與近海漁業中,原住民大多從事遠洋漁業)和礦業為主要行業,此兩大產業分佈地點,也就決定了早期都市原住民的地域分佈 。根據人口統計調查顯示,都市原住民約有十五萬人,達到總數的三分之一強,居住分布以台北縣、高雄港及基隆港周邊為主 。而原權會進行個案服務的原住民運動時期,適逢一連串煤礦災變造成礦工死亡、遠洋漁船漁民於國外遭他國扣留,多達二分之一受害者是原住民,而原住民少女自願、非自願從事性產業的窘境,均是引發社會運動與原住民運動興起的主要抗爭訴求 。
為何原住民必須從事這些危險又位居社會低階並備受歧視的工作?在國家統治介入前的原住民族在傳統領域上得以自給自足,世代延續千年亦然;然而殖民統治自一六二○年起近四百年,統治者以國家武力掠奪與侵佔原住民土地,剝奪原住民在傳統領域上之固有權與自然資源使用權,導致原住民族與傳統領域密不可分的關聯被無情切割,傳統領域及自然資源共有共享為土地私有與自然資源國有化取代,失去與傳統領域之臍帶相連,原住民族自此陷入經濟困頓與貧窮。
原住民族之「相對落後」貧窮概念以Oscar Lewis的「貧窮文化」(Poverty-Culture)分類 ,有低收入、低職業保障、高死亡率、低教育程度、低社會參與、對政府會社會制度敵視、服從威權及缺乏歸屬感等 。
以質化指標將貧窮分為四個階段(Stage)或程度(Level),最輕的第一級貧窮稱為「相對剝奪」(Relative Deprivation):,缺乏足夠收入讓自己不敢貧窮;第二階段稱為「困苦」(Hardship),第三階段為「想要」(Want),最嚴重的貧窮為「匱乏」(Destition)階段 ,而此時原住民運動興起之時便是起因於原住民族長久處於「匱乏」階段。
而造成貧窮的原因有兩大主要觀點:自由主義結構觀點與保守主義個人觀點。以自由主義結構觀點認為貧窮係因結構或環境情境造成,經濟不景氣或失業、歧視與資本家對勞動者之剝削都會導致貧窮 ,而台灣在一九六○年代後,經濟政策改採出口導向工業 ,設置加工出口區後勞動力需求增加,原住民由部落移居都市填補勞動力空缺。然而台灣產業結構改變,由初級產業邁向二三級產業發展,工業自動化後對基礎勞動力需求降低,具備專業知識與技能之人才始能獲得企業雇用,因此依賴勞動力謀職之原住民族在產業結構調整下缺乏競爭力而無就業機會,陷入匱乏的貧窮狀態。結構性失業導致原住民更貧窮、受到更多勞資剝削、貧富差距相對、造成更大社會結構不平等。企業為求降低勞動支出成本,大量引進外籍勞工,與原住民搶奪勞動工作機會,外籍勞工因其僅領取最低基本工資為競爭優勢,大量取代原住民而從事基礎勞動工作之權益。施正鋒教授於基本法訪談實錄中提到:企業為了節省支出成本而引進外籍勞工,排擠同為弱勢族群的原住民勞動工作者,對於原住民貧窮困境無疑是雪上加霜 。
原住民的相對落後問題在於外在不利因素限制發展,故應排除外在不力因素,促進其發展;而以保守主義則認為貧窮文化有其宿命背景且會隨著傳承延續 。保守主義的個人觀點認為貧窮起因於個人本身的生產力,例如欠缺動機、智力低劣、技能缺乏、訓練不足、或不好的工作習慣 ;兩種思惟可從下表檢視:

資料來源: James P.Lester, Joseph Stewart JR., (2000),陳恆鈞譯(2001)《公共政策—演進研究途徑》,頁212。
楊仁煌教授