臺灣原住民勞工由於其獨特的社會、文化與區位背景,長期以來在臺灣總體社會中,長期處於就業競爭劣勢,原住民家戶平均所得遠不如非原住民家戶,在民國60年代臺灣社會經濟發展突飛猛進的現代化過程中,工業與都市發展以及市場經濟不斷的成長,但是原住民族在臺灣社會的弱勢地位卻依舊如故。在低教育水準與低社會地位的惡性循環下,導致大部分原住民僅能從事勞力密集的製造業、營造業、服務業與體力工等工作,也就是所謂的次級部門產業,且政府自民國78年開始,為謀求解決國內缺工問題以及配合推動十四項重要建設工程及六年國家建設計畫,首度正式開放引進外籍勞工參與政府重大建設工程,造成原住民在就業市場上所遭遇的競爭更為激烈,而隨著國內政治、經濟、社會環境等大環境變遷,長期居處勞力市場劣勢地位之原住民,其失業率仍高於全國勞動人口失業率(原民會,2007)。
依據行政院原住民族委員會[以下簡稱「原民會」)委託研究資料顯示,原住民失業率由88年3月的8.15%上升至92年5月的10.33%,96年12月原住民失業率則為4.62%(原民會,2007),由於原住民就業困難的事實,故政府於不同時期乃制定性質各異之政策,然似乎未解決問題本質,以下先就各時期政策之特質予以分析:
壹、臺灣原住民就業政策更迭
一、70年代前之政策(生活輔導)
自光復後到70年以前的原住民族相關政策上,政府一直以來並沒有針對原住民族「就業」問題設計出具體的政策措施,有關政策多是生活層面的輔導措施,例如:山地人民生活改進運動、勸導生活規律、灌輸時間和經濟觀念、改良房屋隔開臥房、勸止用手抓食等(原民會,2007),此時期之政府並無實際原住民就業政策之制定。
二、70至80年代之政策(就業訓練與服務)
80年代初期由於國內政治體制與國際社會經濟的快速轉變等多方因素,造成原住民族人口數不斷大量外移至都會地區謀生,也因此在這段期間,政府所頒定的相關就業政策,即包含原住民族的就業服務、就業促進以及職業訓練等三個方向著手,故民國75年政府接續推展「加強輔導原住民青年創業要點」、民國77年推行「臺灣省原住民社會發展方案」,在民國81年「就業服務法」公布後,勞委會為促進原住民就業而於民國83年推行「促進原住民就業措施」,經由輔導有工作意願及能力之原住民就業與安定生活,並輔導無技能專長之原住民參加職業訓練,習得技能專長,進而全面增強原住民之就業能力。民國85年則推行「臺灣省原住民行政局強化原住民就業實施計畫」、「臺灣省加強促進原住民就業方案」、「促進失業青年、原住民就業措施」、「原住民就業媒合專案計畫」及「獎助民營事業單位僱用高齡者、原住民、殘障者及被資遣員工實施要點」等。民國86年訂定「原住民就業安全三年計畫」,並自民國88年度起實施(原民會,2007),此時期之施政主軸係藉由相關單位對原住民同胞施以職訓,在都會區之相對弱勢條件下擴大其就業機會。
三、90年代之政策(原鄉產業輔導)
80年代末期以來,移居在都會地區的原住民因為在都市面臨就業困境的情況下,開始出現一波回流原鄉部落的潮流,此一時期政府為回應原住民族返回原鄉的潮流趨勢,並解決因遭遇整體產業結構變遷所引起新的就失業問題,故結合原住民族就業政策與原鄉在地產業發展,陸續推動「推展原住民族產業活動補助要點」及「推廣原住民觀光事業充實服務設施補助經費要點」,91年原民會推展「部落在地就業計畫」及「多元就業開發方案」,開始一連串針對原鄉產業進行發展,並鼓勵原住民朝原鄉求職就業的政策。如民國92年之「原住民族部落產業發展計畫」;94年之「原住民部落社區產業發展計畫」,上述計畫總共輔導25個重點示範部落及112個起步型部落自主發展,其後相繼制定「補助地方政府推動原住民族地區家庭暨婦女服務中心實施計畫」及「臺灣健康社區六星計畫」等政策方案;95-98年又制定「原住民部落永續發展計畫」;96年「原住民多元福利計畫第二期計畫」、「原住民藝術家駐村促進部落在地就業計畫」等方案;97年度更制定「原住民部落產業發展計畫」等,透過利用原住民族獨特的傳統文化資源,將原住民獨特的文化與產業結合發展,諸如休閒文化以及觀光產業發展等,並經由在地發展提昇原住民族的就業以及經濟發展(原民會,2007),此即「原鄉產業輔導」,企圖解決原住民於「原鄉」(山地部落)失業率較高之狀況。
貳、當前原住民就業之困境
一、教育資源缺乏
目前有許多原住民地區之學校地處偏遠山區,此類學校通常資源有限、資訊閉塞、電腦等較先進設備不足、學生人數又少,相互競爭與外界刺激缺乏(何銘哲,2007),復因經濟上之弱勢,無法負擔就學時之食宿支出,致輟學或無法繼續升學,致使其於職場競爭力相對不足,惟就臺灣之雇主而言,學歷和專長仍是僱用勞工之最基本考量;而政府對此似乎亦無具體解決方案。
二、職業訓練不足
原住民於就業前似乎欠缺系統性之職業訓練,導致工作時缺乏專業技能,影響雇主僱用意願,政府就業服務單位應先收集相關企業對於各式工作類別需求量,在累積一定數量之後,就開設相關類別訓練班,因為需求本來就有的,因此受完訓練的學員很快就可以投入工作,以達「訓用合一」之目標,現行對原住民之職訓制度,予人之印象似乎是受完訓卻不知應作何工作?訓練和工作並無連結性,故受完訓亦失業。部份家庭甚至成為職訓家庭,失業家庭成員輪流去受訓,兩年內分別領取職訓津貼(稜樂曼,2007),不僅未達訓練效果,亦浪費政府公帑。
三、人才資料庫建立不完整
現行原住民就業人才資料庫似乎仍不完整,雖然有部分企業雇主由於法令之規定需雇用一定比例之原住民員工,卻遍尋不著,且人才媒合資訊不足,致部分雇主每年皆須繳納數十萬元就業代金予政府(稜樂曼,2007),雖雇主亦願意將這筆錢直接給原住民同胞當薪水,然政府就有關此資料庫之建立似乎亦不盡完善,致政府以法令保障原住民工作機會之美意大打折扣,原住民人才資料庫之建立與更新,對原住民同胞之就業媒合係相當重要,須融入所有想要工作機會的人,就服員亦需隨時掌握,方不致使原住民莫名奇妙就喪失唾手可得之就業機會。
四、就輔人員流動性高
行政院原民會在九十一年的時候就設立就業服務員,那時候一共有八十一位,但是過了半年後就只剩下四十位,九十三年底剩二十幾位,九十六年八月中剩下十位,當時這些就服人員流失很嚴重,主要問題是經費不穩定因素,由於薪水發放不定時,就服員就紛紛離職轉業(陳意雯,2007)。
其次是訓練問題,就服員似乎僅做就業服務就即可,而政府卻很少辦理相關訓練,來增加其工作能力和技術,有的剛任職的就服員根本不知道就服員工作項目為何?此外,訓練內容亦未整體規劃,由於多數新就服員較缺乏就業服務技術的操作,如心理性向測量、與勞工或雇主的談話技巧、運用相關資訊與報表的能力等,惟政府進行此項訓練時較著重政策宣導,實際操作技巧則較少著墨。此外,原住民同胞仍有地域與文化上差異。然政府訓練時似乎未就此予以深入分析與探討,致就服員無法針對當地就業市場與原住民工作習性作更深度之連結。
五、就業服務站設立不足
依據就業服務法的規定,原住民超過兩萬人的縣市,就要設立原住民就服機構,惟部分地區之原住民人口已多出兩萬人很多,惟一直未設立原住民的就業服務站(陳意雯,2007),蓋就業服務站係原住民同胞接受工作訊息之重要來源,若無固定場所可供諮詢,對原住民同胞而言,欲獲得工作機會甚至媒合成功機率可謂非常渺茫。
以上僅就原住民就業政策之更迭、原住民同胞就業困境等議題作一引言,希冀各位先進能就此做更深入探討與分析,俾便未來主事者作為政策制定與執行之參考依據。