原住民說:「為何我們一定要當板模工,一定要與外籍勞工搶勞力之工作,我們姿態已經放得夠低而老闆還不想讓雇我們,甚至我們拜託雇主以外籍勞工之待遇雇他/她,我們都願意但老闆總是擺高姿態且還不雇」,原住民族已經是失怙的孤兒,政府不能不積極靈活運用既有之工作權保障法。否則就如原住民耆老講的:「法律可以當飯吃嗎?條例會讓我們吃飽嗎?(A tantangan hau ko holic?mibecul hau ko holic?)」其意是目前有原住民族工作權保障法,失業率仍然持續攀高,原住民仍然無法解決溫飽之基礎民生。原住民族對工作權理論之詮釋,即只要不破壞他們賴以生存的自然生態環境資源,讓他們透過既有的歲時祭儀、社會規範、政治、經濟、教育等等文化叢互動串聯,使他們在天人合一之生命及生存法則,按時日出作息日落快快樂樂的回家,那有生存與失業及就業之問題?是故原住民族之工作權理論是不要破壞部落之完整性,他們可以根據原有之制度、規範、自然生態之週期,發展出其自然、自治、自發、政治、經濟、社會、教育、文化模式。民國55(1966)年由農業轉向工業化社會,加上原鄉土地因某種因素陸續流失,為了圖謀生存不得不離鄉背景參與工商行列,因此當時對原住民族來講可說就業市場的大好時光,可說是供不應求,於是政府積極推動引進外籍勞工政策,直至民國86年以後原住民族就業空間受到經濟蕭條及外籍勞工之擠兌與效應,其板模工工資由86年前之每日3,600元至86年後之1,800以下,到現在1,000以下還輪不到你來作,甚至於原住民不計較低於勞工最低工資,但老板寧願用外籍勞工,看到這種情境已到國家就業政策必須徹底檢討之時刻,尤其是外籍勞工是否已到退場之時機,否則國內不只是原住民族命在旦夕,連國內弱勢族群也在嗷嗷待哺。是故,政府如何檢討並診斷我國原住民族工作權理論與立法例及執行狀況係當務之急,國外原住民就業政策執行過程之危機處理經驗,又如何作為我們的借鏡?都是我們應重視之重要課題。關鍵詞:政治文化、公共政策、工作權、歲時祭儀、文化叢。 目錄壹、前言貳、原住民族工作理論之詮釋參、原住民高失業率之探析肆、原住民族工作權立法例伍、國外原住民就業政策之借鏡陸、結語;檢討與建議 壹、 前言當論及政治文化與公共政策時,都會將政治文化與政治社會化敘述之,政治文化是一個政治體系之成員對於政治事務所持的認知、評價與行為模式,而政治社會化則是學習政治定向與政治行為規範的過程。觀察一個國家的政治文化表現時,不能忽略該國民眾政治社會化過程。(陳義彥、陳陸輝等,2008:349)「政治文化是由一個政治體系的集體歷史與該體系成員生活史結合而成的產物。」(Pye, 1968:218) Verba(1965:513)對政治文化的定義則是:「由包括經驗性的信仰(empirical beliefs)、表達的符號(expressive symbols)以及價值觀(values)三者所交織而成的一個體系。吳定(2008:20)詮釋公共政策(Public Policy)係一項特殊之目的或目標。一項可欲的事件方向。一項經選擇的行動路線。一項意圖的聲明及執行而政府選擇作為或不作為的任何事項。公共政策專指政府部門的決策而言。相對於「公共部門」(public sector),「私人部門」(private sector)亦會擬訂決策與採取若干作為,以處理組織事務或者滿足企業的需求。這樣的狀況在原住民族基本法的制定過程中尤其是明顯。當前的立法程序與技術,實踐在基本法的立法過程中,所呈現的就是缺乏原住民族主體性的有效參與,以及不具有國際法上要求的原住民族自主、事先與被告知後的同意(Shih, 2006)。尤其是原住民教育乃國家一手包辦,變成了最直接有效的整合管道。故歷年來公共政策(行政當局)莫不希望藉著學校教育的政治社會化作用,如課程、師資、儀式生活和語言教育來轉化原住民的政治認同。總之,臺灣原住民社會自國家制度介入後,五十年來不僅重組了其傳統政治組織,部落社會也幾乎瓦解、式微。(高德義,2004:40)為何我們一定要當板模工,一定要與外籍勞工搶勞力之工作而老闆還不想雇原住民族,他們姿態已經放得夠低,甚至拜託以外籍勞工之待遇雇他們,他們也會接受,但老闆不一定願意雇他們。原住民族已經是失怙之孤兒,政府不得再忽略此一特殊問題(因公部門政治文化導致公共政策的民族政策執行偏差,導致原住民族民不聊生,工作權無法保障致失業率高達一成)。原住民族對工作權理論之詮釋即只要不破壞他們賴以生存的自然生態環境資源,讓他們透過既有的歲時祭儀、社會規範、政治、經濟、教育等等文化叢互動串聯,使他們在天人合一之生命及生存法則,按時日出作息日落快快樂樂的回家,那有生存與失業及就業之問題?是故原住民族之工作權理論是不要破壞部落之完整性,包括四周圍之生態環境、政治制度、宗教祭儀、社會規範、教育文化等,他們可以根據原有之制度、規範、自然生態之週期,發展出其自然、自治、自發、政治、經濟、社會、教育、文化模式。若沒有外來政權之侵入,他們自有其生存與工作之原理原則。始至今日不得以陷入市場經濟而完全無法行昔日之自給自足之生計經濟,賴以生存之自然生態環境資源已經變成國家機制及資產,因政策之偏差緊緊的掌控不靈活無彈性之公共政策,並不時破壞原住民族的文化核心而不自知,還得意的說是山地平地化、現代化、工業化政策貫徹成功案例,美其名為保護生態和維護水利資源與森林等口號,行竊佔巧取豪奪原住民之土地、踐踏祖先靈地、濫伐森林、亂開圳埤、渠道徹底破壞水生態之實,阻礙並破壞原住民文化、政治、宗教、教育、歲時祭儀等等文化叢之自然發展,到現在淪落到委屈求全,原住民族只求讓人人都有就業機會,相對減少失業率,保障其生存權使人民過的安和樂利就謝天謝地了。現在公部門最明智之作法是:如何將原住民原有之生存空間及生態讓他們自主經營,在其原有之慣習生存文化與自然界和平共存共榮之原則,讓其自主自治經營自己熟悉的生存空間,發展其自主演進之文化資產或文化創意產業,進而充實其觀光資產之內涵,讓觀光客到此一遊不是走馬看花,而是深度體驗其文化內涵。讓他們開發其文化觀光資源,他們絕不會像林務處、水利署、國家公園之公部門機制之切入起,生態資源環境經濫砍、亂挖、濫通極盡破壞原住民族風水,再加上原住民族不能且找不到原有及完整的生存空間,使其在生活千萬年而且熟悉之地方行自給自足,用多少捕獵多少或採集多少之生計經濟行為,逼得原住民族不得不到都市尋找不熟悉之工作,適應不同之生活空間,當然生不如死並遭遇很多困難。民國55(1966)年由農業轉向工業化社會,加上原鄉土地因某種因素陸續流失致不敷使用,為了圖謀生存不得不離鄉背景參與工商行列,但因當時經濟崛起而由發展中到精進之境界,故整體經濟是提升而突飛猛進的,因此當時對原住民族來講可說就業市場的大好時光,可說是供不應求,致政府積極推動外籍勞工政策,直至民國86年以後原住民族就業空間受到外籍勞工之擠兌效應,其板模工工資由86年前之每日3,600元至86年後之1,800以下,到現在1,000以下還輪不到你來作,甚至於原住民不計較低於勞工最低工資,但老板寧願用外籍勞工,看到這種情境已到國家就業政策必須徹底檢討之時刻,尤其是外籍勞工是否已到退場之時機,否則國內不只是原住民族已命在旦夕,連國內弱勢族群也在嗷嗷待哺。 貳、原住民族工作理論之詮釋一、工作權在憲法上的定位(一)工作權之性質有關工作權之法律性質,若歸納相關學說及大法官解釋,可將其分別為「自由權說」及「社會權說」。所謂「自由權說」,其意係指人民應有自由選擇工作之權利,此一自由選擇權國家不得任意剝奪,學者如李惠宗及陳愛娥係採取此說 ,此外大法官於釋字404號及釋字510號亦採取本說見解 。而「社會權說」係指人民於消極面上,得要求國家對國民提供就業訓練、就業服務、失業救濟等措施,使國民免於失業造成社會安全上負擔。若採更擴張的解釋,甚至可以導出國家應提供人民充分就業機會,以滿足人民的工作給付請求權 。(二)對工作權進行限制,其應遵循之標準學理上對於限制工作權所應遵循之判準,除了強調法律保留原則之重要性外,大多採用德國法上所發展出的「三階段理論」(Drei-Stufen-Theorie) ,此一理論將工作權區分為「職業選擇自由」及「職業執行自由」以下就此一理論作一概括的說明: 1.職業選擇自由之客觀許可要件,此處的限制方式舉例言之可包括:對於特定行業的經營權採特許方式、由國家獨占郵政業務之經營。由於此處的限制將對人民工作權產生極大的偏移現象,是故應有最嚴格的法律保留原則的適用。 2.職業選擇自由之主觀許可要件,此處的限制方式係以「資格要件」為主,例如限制人民應具備一定之年齡、國籍或考試及格始得從事某種職業。此一限制方式應受到一般程度的法律保留原則的監控。 3.職業經營自由之限制,當立法者確定職業選擇自由之主客觀許可要件後,之後對於經營該職業之人民應依何種方式來進行相關經營行為,其所作的限制規定即屬於此處有關職業經營自由之限制 。二、工作權理論在原住民族之詮釋即讓人人都有就業機會、相對減少失業者,保障生存權使人民過的安和樂利,是人權之一部分係不能隨意剝奪,使其自由自在生存在天人合一之文化環境中,與熟悉之自然生態共存共榮。古早從未對食、衣、住、行、育、樂操心過的原住民,對他們來講什麼叫失業?什麼叫工作?什麼叫就業?可以說是在其生活空間中係多餘的名詞,他們認為只要敬天拜祖與自然生態資源保持共存共生和諧的步調與旋律,不要忘了按時啟動關係部落生存工作及安危之歲時祭儀文化程式,就會受到上蒼之照顧。因此,天人合一之生存哲理奠定其生存權與工作權不虞匱乏,生活無焦慮且悠遊自在,此即對工作權之詮釋。原住民族部落社會,本身的內部世界及各原住民族之間的互動關係,經觀察發現有以下幾個特徵:各族係獨立存在的部落團體,不受任何其他人或團體的統治,有其各自的組織體系及宗教信仰,亦有維繫其部落倫常秩序的「規範」。各族有其領域,其領域範圍係靠武力或實際上的使用來決定之。各族在其所屬之土地、領域內,發展生存的技術,建立其獨特的文化及文明,並發展一套包羅萬象的宇宙觀 ,所以外來族群及外政權未侵入前,他們從未有失業率及工作權保障之問題。我們可以從如下探析其慣習規範:(一)部落香格里拉化:原住民族並無現代之國家概念,更沒有現在之市場經濟觀念,他們完全行自給自足之生計經濟,族群關係是一種「我族」意識,對外區別你群、他群、我群,建構對內認同。其內部形成親疏的政治及社會關係網絡,常態性與非常態性的意見及行動的統合系統,以及迥異於現今法律的犯罪與刑罰體制。自從「國家」概念伴隨著整套的法律制度進入部落,導致原住民族原本完整的族群部落組織規範迅速崩解,瓦解傳統部落組織,族人心目中『失去的地平線-香格里拉』的自然悠遊祥和之社會。(二)天人合一、生活多元化的慣習:每一民族以其部落為中心向外擴散,對於其週遭地有完整的配置概念,配置的理由可能是世俗性的,比如輪耕、燒墾、狩獵、捕魚等,也可能是宗教(神聖)性的,比如聖地、祖靈地等,藉由這種配置,原住民對其領域形成迥異於現代,但層次井然的掌控。在與非原住民族接觸之後,由於墾殖移民者對於土地權利的概念是以「開發擁為己有」為主,開發強度等同於權利強度,原住民族對於空間的配置體系逐漸被啃蝕。當國家以私有制的概念及技術來分割臺灣的土地時,原住民族甚至連部落所在地都無法獲得所有權。我們可以由上認知為基礎,演繹原住民族人權政策之今昔,比如土地、經濟、社會、文化、交通、自治等等,藉由這樣的觀察,可以系統性的重塑原住民族的人權演展史,如此原住民族人權才能真正貼近於「原住民族的慣習經驗」,也只有這樣,「原住民族人權」的建構,才能為原住民族獲得最大的利益。反過來說,「民族人權」概念的提出,不能只是法律形式推論的結果,而是利益的衡量,利益的衡量如果脫離具體的慣習經驗,那麼這種利益只是想像的利益,而這種想像出來的利益對於任何權利來說是莫大的阻礙,因為它阻擋我們面對人與人權的問題,而代之以一種虛構的概念,於是所謂的權利也只是一種虛構的利益而已,重視差異文化之概念與理論,才是突破虛構利益掌握具體的慣習經驗實權之利器。(三)從人的尊嚴透視原住民族人權之處境:憲法保障人的尊嚴不容侵犯,任何人均擁有相同的尊嚴,任何「人」都應該被當作一個「人」來看待,人本身就是目的、主體,而非手段,而這也是現代法治國家公義的底限。從這個的角度來看,禁止族語的使用、未經徵詢而將傳統土地劃歸國(公)有、強制實施泯滅族群意識的教育、民族文化(宗教)的扭曲與污名化等等,均嚴重侵犯原住民族的人權尊嚴。衡諸原住民族長期以來因漢人喧賓奪主的「被同化處境」。但被殖民化處境下國家作為的根本性偏差,卻是導致現階段原住民族整體性困境的重大因素,甚至現階段的政府保障措施,也有意無意間延續此一殖民化的模式,以民國九十年九月二十二日之後總統陸續「宣佈」之邵族、噶瑪蘭族、太魯閣族、撒奇萊雅族為台灣原住民族的第十、十一、十二、十三族為例,邵族等族歷經數年的爭取,學者專家的背書,還有多次行政機關召開的會議,加上公文往返,才能得到政府的「核定」,這是國家把原住民族當作被殖民統治者的典型操作模式,亦即,由於原住民族的地位及基本人權並未獲得承認,所以只能經由「國家施恩」的方式來核定其民族身分。凡此均為思考原住民族權利時所必須考量的,亦即透過人的尊嚴檢驗國家以高權行為對原住民族所作之長期的、全面的非主體(非人)的手段對待,只有經過這樣的思考後,我們才能以嶄新的角度釐清、詮釋及定位原住民族的人權內涵,並給予現在及未來法的建構提供一個堅實的基礎。(四)透析幾個影響人權之政策:二次世界大戰之後,殖民地紛紛脫離其宗主國獨立,並擺脫宗主國過去強加給他們的制度、思想及文化,在這層意義上,本土化相連於民族自決及國家的獨立。臺灣目前所講的本土化(姑且說是「移植的本土」),起因於外來殖民者眼看「復國」無望,勢必長久停留在臺灣(事實上也已經對這塊土地有某種程度的認同),而部分則是希望切斷臺灣與「中國」的關聯,於是開始尋求、建構聯繫於此一土地的文化,重視這塊土地的主體性歷史,並宣稱「臺灣」乃是獨一無二的島嶼。原住民族與這塊土地的長久淵源及其文化的獨特性,及與族外的文化差異性,是最具「臺灣味」的本土寶藏,在此一潮流下,「原住民族」遂成為一種「本土化的象徵符號」。並激使原住民族部落設群產生以下變遷: 1.原住民族議題曝光率提高,表示主體社會重視原住民族議題,凸顯其漢人統治者之主流地位。 2.許多事務必須納入「原住民族考量」。許多過去認為不涉及民族特殊性的事務,近年來也逐漸納入民族的考量,比如教育、環保、醫療、經濟、社會福利等等。 3.新刻板印象的危機:由於文化特殊性被刻意凸顯,原住民族的其他議題被文化議題所掩蓋,再加上認知不足,原住民族從文化面向被定位成「能歌善舞酒量更好」的一群,又與過去極為負面的刻板印象如酗酒、懶惰、愚笨、粗俗等等相較,關於文化的刻板印象似乎較為正面,但也因為此一刻板印象並不直接挑戰原住民族的尊嚴感,但易被誤以為其他沒有任何之專長與特色,反而比負面刻板印象更容易深入社會大眾另一偏見,當教科書強調「先民渡海來台」的艱辛及篳路藍縷開墾的過程,對原住民族只有豐年祭典之歌舞的描述(另一偏見與歧視之開始),此一大眾化理解對於原住民族權利論述的影響-只要給她們吃喝玩樂就OK,不讓她們碰觸優質文化核心價值及人權尊嚴之部分,一不留意我門不就像藝妓乞丐都不如之化外民族嗎?色戒也! 4.原住民族成為統、獨之爭的籌碼,我們更珍惜我門的危機就是轉機-戒記!珍惜這一刻,不要忘記了,民族人權尊嚴,民族文化生命神聖法則之復重構創塑等使命。 5.激起原住民族另一複合體之覺醒運動再興。本土化參雜著政治版圖攻略的動機,因此最本土化的原住民族在台灣的本土化運動中仍有被去主體化的傾向,成為泛臺灣意識建構過程中既醒目卻又微不足道的標誌,來自各方之期待的拉扯,使得原住民族社會好不容易萌芽的覺醒自覺意識柔腸寸斷,在主體性的建構過程中飄搖擺盪。臺灣的原住民族議題係伴隨本土化議題浮現,未來勢將與此議題共存共生,因此如何在各方巨大的拉力中,維繫原住民族文化的自由創生空間,將是原住民族人權的另一個重要課題。綜上所述,足證若無外來政權之侵入,他們可以無憂無慮自由自在的生活在自己熟悉之組織制度及社會規範領域中生存著工作之,曾幾何時,外來移墾者與殖民者之侵入,造成他們生活空間及自然生態資源之空前大浩劫,使民族失去賴以生存之祖先領域,由主體變為客體,社會適應不良,文化失調偏見歧視接踵而來致民族成為騎零人,此刻版印象影響雇主並間接衝擊其自由就業之競爭力。 参、原住民高失業率之探析自94~96年的調查結果可以發現(原民會,2008:42-44),原住民的失業率雖呈現相對平穩的趨勢,但據田野調查及實際之失業率,動輒失業率仍倍數於一般民眾的情況,仍然無多大改善。贅述其因如下;一、 影響原住民失業的主要因素影響原住民就失業問題有許多面向,綜合研究就業狀況調查結果顯示,原住民的就失業問題主要影響因素包含工作類型特性、臨時工作比例偏高、居住民與就業機會區位落差、就業資訊來源不足等問題。 (一) 原住民工作類型特性原住民所從事的行業種類與職業內容比較容易發生失業問題。廣義失業原住民離開上次工作的主要原因包括「工作場所業務緊縮或歇業」(29.5%),其次是「對原有工作不滿意」(29.0%),再其次是「季節性或臨時性的工作結束」。而導致原住民因業務緊縮或歇業、季節性或臨時性的工作結束而失業,可以反應原住民所從事的行業始終以「營造業」及「農林漁牧業」占多數有關。營造業容易受大環境景氣影響產生結構性的失業,農林漁牧業本質上即有較長的農閒時期,也較因為季節性或臨時性影響工作。原住民就業者的職業也影響原住民的就失業問題,由於原住民屬於「技術工及有關工作人員」、「機械設備操作工及組裝工」、「非技術工及體力工」及「農林漁牧業工作人員」所佔比例均明顯高於一般民眾,這些類型職業的穩定性也較低,職場流動性相對而言也較高。 (二) 臨時工作比例偏高 96年調查結果顯示,在從事有報酬的工作的原住民當中,有29.1%表是從是零星工作(及打零工或兼職工作)。與一般民眾相比較,根據主計處96年12月薪資與生產力統計月報顯示,一般民眾從事臨時性工作的比例為3.1%,原住民從事零星工作的比例遠高於一般民眾,約為一般民眾的9.4倍。相較於規律性的工作而言,打零工或兼職工作的工作內容高度不穩定,也使得原住民經常性的面臨失業困境,也影響整體原住民失業率偏高。 (三) 原住民與就業機會區位落差 96年資料顯示,15歲以上原住民人口有34.4%居住在山地鄉,28.4%居住在平地原住民鄉鎮市,雖然山地鄉與平地原鄉15歲以上原住民比例逐年下降,但是仍有六成以上人口居住在此,且人口數為正成長。然則原鄉地區,尤其是山地原鄉地區,多屬於經濟發展較為落後的地區,原鄉所能提供的就業機會無法與都會地區相比較。96年調查結果也顯示,廣義失業原住民找工作遇到工作機會但是沒有去工作,進一步分析其原因以「離家太遠」(34.2%)比例最高。由於居住地區與就業市場提供工作機會區位的落差影響,使的原住民無法充分獲得就業機會,加以原住民注重家庭生活的天性,即使原鄉地區許多勞動力人口外移現象,但是整體來說,就業市場的區位限制原鄉地區原住民求職工作發展。此外,原住民移居都市地區居住工作未必能融入都市生活,從而衍生出另一種都市原住民的就失業問題。 (四) 原住民就業資訊取得落差 96年調查結果顯示,失業原住民想工作但沒有找工作的原因以「就業資訊不足」比例最高(31.2%)。此外,原住民廣義失業者有60.0%在尋找工作過程中沒有遇到工作機會,主要遭遇的困難中因為「生活圈沒有工作機會」占38.5%,因為「就業資訊不足」也占有25.9%。與95年調查結果相比較,廣義失業原住民找工作時遭遇的困難以生活圈沒有工作機會為主,此外,受限於就業資訊不足也是困擾失業原住民找工作的原因。「生活圈沒有工作機會」與「就業資訊不足」兩項因素都與原住民缺乏就業資訊造成求職困擾,並且失業原住民求職管道仍是以私人關係請託親友師長介紹工作為主,更造成失業原住民求職的困擾。 肆、原住民族工作權立法例一、比例進用原則檢討「原住民工作權保障法」中第四、第五、第十一條及第十二條明確規範了提昇及保障原住民就業機會:第四條(各級公營機構之比例進用) 各級政府機關、公立學校及公營事業機構,除位於澎湖、金門、連江縣外,其僱用下列人員之總額,每滿一百人應有原住民一人:一、約僱人員。二、駐衛警察。三、技工、駕駛、工友、清潔工。四、收費管理員。五、其他不需具公務人員任用資格之非技術性工級職務。前項各款人員之總額,每滿五十人未滿一百人之各級政府機關、公立學校及公營事業機構,應有原住民一人。第一項各級人員,經各級政府機關、公立學校及公營事業機構列為出缺不補者,各該人員不予列入前項總額計算之。第五條(原住民地區公營機構之比例進用) 原住民地區之各級政府機關、公立學校及公營事業機構,其僱用下列人員之總額,應有三分之一以上為原住民:一、約僱人員。二、駐衛警察。三、技工、駕駛、工友、清潔工。四、收費管理員。五、其他不需具公務人員任用資格之非技術性工級職務。前項各級人員,經各級政府機關、公立學校及公營事業機構列為出缺不補者,各該人員不予列入前項總額計算之。原住民地區之各級政府機關、公立學校及公營事業機構,進用須具公務人員任用資格者,其進用原住民人數應不得低於現有員額之百分之二、並應於本法施行後三年內完成。但現有員額未達比例者,俟非原住民公務人員出缺後再行進用。本法所稱原住民地區,指原住民族傳統居住,具有原住民族歷史淵源及文化特色,經中央主管機關報請行政院核定之地區。第十一條(承包限制) 各級政府機關、公立學校及公營事業機構,辦理位於原住民地區未達政府採購法公告金額之採購,應由原住民個人、機構、法人或團體承包。但原住民個人、機構、法人或團會無法承包者,不在此限。第十二條(得標廠商僱用原住民之比例及補助) 依政府採購法得標之廠,於國內員工總人數逾一百人者,應於履約期間僱用原住民,其人數人得低於總人數百分之一。依前項規定僱用之原住民於待工期間,應辦理職前訓練;其訓練費用應由政府補助;其補助條件、期間及數額,由中央勞工主管機關另以辦法定之。得標廠商進用原住民人數未達第一項標準者,應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。「政府採購法」也在第九十八條規範了得標廠商僱用原住民員工的規定: 第九十八條「得標廠商其於國內員工總人數逾一百人者,應於履期間僱用身心障礙者及原住民,人數不得低於總人數百分之二,僱用不足者,除應繳納代金,並不得僱用取代僱用不足額部分。」以95年例,在保障原住民工作權益方面,行政院所屬各機關(構)、各級學校單位,依據「原住民族工作權保障法」之規定,共計進用原住民6,223人。(95年版中華民國年鑒www.gio.gov.tw/info/95roc)占同年我國原住民15歲以上勞動人口223,228人之2.79%,由此可見政府在保障原住民工作權益的用意。從「原住民工作權保障法」與「政府採購法」之比例進用原則,可以看到政府保障原住民工作權利的用心,但是現行法令仍有幾項待改進之處。首先,對於私立機構雇用原住民並沒有強制的規範;其次,僅規範公營與公立機關區分原住民地區與非原住民地區雇用的義務差別,但是對於獲得政府採購之廠商並沒有區別。企業面對比例進用原則除了消極的對待,也遇到進用原住民的困擾,也就是「去哪裡找適合的原住民員工?」「因為法令有規範,你接政府的標案時,每100位的員工當中就要有1%、2%的原住民,可是企業傷腦筋是我去哪裡找原住民啊!」(企業經營者深訪,104吳麗雪) 「(增加僱用原住民)就是如何找到原住民,然後可以給我們企業一個平台讓我們去找他們…就是原住民求職的平台」(企業經營者深訪,魏嘉慧) 以「自由貿易港區設置管理條例」為例,該條例明確規範「自由港區事業,僱用勞工總人數中,應僱用百分之五具有原住民身分者。」但是經建會則表示,「針對企業界反應,自由貿易港區條例規定,企業僱用員工必須有5%原住民勞工,但實際上卻很難達到。因此,經建會將提修法鬆綁,放寬強制僱用5%之原住民規定」。(自由時報,2008年3月29日)。雖然目前沒有直接的調查數據足以說明,各自由貿易港區企業僱用5%原住民勞工難以達到的真正原因是什麼,但是從經建會反應企業界的需求,以及本研究企業深入訪談結果,透露出政府在規範企業或採購廠商比例進用原住民勞工的同時,從企業界的角度來看,更需要政府相關單位能提出適宜的配套措施,協助企業建立有效的僱用原住民勞工管道。以澳洲的原住民就業政策經驗顯示,政府從減輕企業行政負擔、協助企業招募、安置輔導等等的支持性措施,更能獲得企業的回響。(原民會,2008:70-72)由上所述,我們可以發覺仍有很多原住民不知道保障法之立法例甚或就業資訊,政府應積極深入探訪並與這些企業界溝通,使原住民族能與企業建立最佳的合作夥伴關係,使企業家願意釋出好的資訊及很情願雇原住民族擔任其工作夥伴,政府也許要耐心的扮演並搭起就業、友好、誠信橋樑與角色,使工作保障法在法律以外有一製造較好的分享合作氛圍,使雙方都在和諧情願之情況下合作完成各項工作,原住民要的不多,但他很重視在被尊重,公平且沒有無理之領導之時空下做事,雇主若能讓他在這種情況下工作,他們都會拼死拼活為您打天下,並創造業績,所以營造不緊張、不焦慮、又受到尊重之氣氛,他反而不會斤斤計較工時甚至工資少拿他都情願,這就是原住民族特殊文化造成之普遍的人格特質。 伍、國外原住民就業政策之借鏡從加拿大與澳洲的原住民就業政策,與國內現行的原住民就業政策,有以下幾點值得探討。(原民會,2008:82-85)一、創造就業機會減少對公部門倚賴目前加拿大的原住民就業政策,偏向以創造社區工作機會來緩和原住民失業問題;澳洲則是以社區為基礎創造私部門工作機會,如CDEP(社區發展就業方案Community Development Employment Projects)計畫最大的特色是期望透過社區發展促進就業機會,最終目標在使原住民從社區或組織所選定的活動中,獲得就業技能,並進一步發展自己的企業或得以在沒有政府補助的就業市場中,獲得就業機會。(周海娟,2002:297-312) 加拿大與澳洲政策的焦點略有不同,但是發展趨勢相當類似,皆是以提供長期持績穩定的就業機會,並鼓勵企業及社區扮演原住民就業的重要角色,加拿大與澳洲經驗皆顯示,創造私部門僱用機會可以避免形成對公部門的倚賴。鼓勵企業僱用原住民就業上,除了給予實質的津貼獎勵補助之外,應該輔助以減輕企業雇主僱用的負擔,或是協助企業招募原住民員工。僱用人力安定之後的輔導追蹤也是非常重要。以澳洲的經驗顯示,雇主對工資補助的重視,不如減輕行政負擔、協助招募、安置輔導等的支持措施,頗值得國內原住民事務相關機構參考。二、跨部會資源整合以加拿大的經驗顯示,原住民就業促進工作涉及許多部會與機關,如人權委員會訂立有關原住民僱用、晉升、訓練和解僱上的就業優惠政策或優先待遇;人力資源發展部門則是規劃擬定大政方針的政府部門,推出各種與私部門及社區合作的促進、訓練、實習及安置方案;另外也包含工業部、印地安北疆事務部、國防部等都積極參與其中。過去幾年國內推動原住民就業的工作,主要仍以原民會及勞委會著墨較深,而勞委會又專注在勞工職業訓練之上,行政院所屬各部會對於原住民就失業問題,彼此在認知上的差距,造成各項事務推動成效不佳,連帶也影響原住民整體失業率。行政院整合各部會於94年10月提出之94~96年「促進原住民就業方案」,經由跨部會協調責成原民會、經建會、勞委會、工程會、內政部、環保署、農委會、教育部、文建會等,通過一系列的促進原住民就業策略,對於原住民失業率的紓解產生較為明顯的效果,原住民失業率自92年的10.42%逐年下降至96年的4.62%。從國內外原住民就業促進工作經驗顯示,跨部會資源整合是解決原住民就業問題的要點。三、確實發展訓用合一的政策走向加拿大的原住民就業政策經驗顯示,原住民不僅缺乏教育訓練,更缺乏僱用機會,因此加拿大的職訓政策不是以開設更多職訓課程為目標,而是更為關注「訓用合一」的政策走向,積極整合原住民各種社區計畫、訓練及經濟發展計畫,透過第三部門設計,與執行單位建立合作機制,並建立職業就業顧問機制,獎勵優良的合作企業,充分發揮公部門與私部門協力合作夥伴關係。美國勞動部就業與訓練總署1997年為印地安與原住民提供創造就業社區服務就業機會(Community Service Employment, CSE)及短期與部分時間工作的工作經驗(Work Experience, WE)方案,與非營利組織共同合作,強調的暫時性的就業,工作內容包含兒童與老人照護、醫療照護、社區服務與地方政府行政等,如參加者可獲得一般就業市場的正規適當工作,則可以離開原有的臨時性工作 (郭振昌,1999:27-29) 加拿大與澳洲兩國的經驗也顯示,許多職訓的提供往往跟隨證照而來,但一般中央規劃的技術認證,並不見得適合每個原住民社區的需求,且過多的限制因素,如開班人數限制、參與資格限制和申請手續,使得技術生計畫越來越沒有主動精神。加拿大的「訓用合一」政策走向,近幾年以為國內原住民職業訓練政策所參考,但是職業訓練未能與企業職缺結合,並且在原住民技能檢定合格證照的制度上,仍有待進一步的改進。四、由下而上、因地制宜的就業方案從加拿大與澳洲的原住民就業促進政策上,可以發現非常強調就業促進或職業訓練及工作安置的方案設計,並非採用「一套劇本」來加以規劃執行。當然這與加拿大及澳洲兩國幅員廣大、各地原住民面對的條件與需求不同,特別是澳洲的原住民族群及語言歧異性很高,中央在掌握問題不易,因此規劃的方案也就必須要因地制宜。因此加拿大與澳洲改變過去由中央制定政策方案的作法,轉而鼓勵地方、社區、原住民團體提出需求方案,以符合原住民的需求,並確保這些由下而上的方案可以真正被執行。臺灣雖然不若加拿大或澳洲兩國般的廣大,但是不同族別的文化特性,不同地區原住民的需求,特別是都會地區及山地原鄉地區原住民的需求各有所不同,長久以來的就業促進政策,從政策擬定、方案規劃或執行,幾乎都是由中央部會單位負責主導、執行,因此經常產生政策制定者與政策受益者的落差,缺少由下而上或因地制宜的就業方案。五、其他值得借鏡之處加拿大與澳洲兩國的原住民就業促進政策,另有以下幾點值得探討。加拿大投注了許多經費於孩童照顧,是所有就業工作項目中最高的一項,其著眼點在於原住民無論是職場就業或是參加職訓,家庭照顧責任影響甚大,尤其是婦女對於家庭照顧責任更重。加拿大也以學生與甫離開學校的年輕人為主,包括正在就讀高中、學院或大學的就業學生,提供其工作經驗、啟發學習經驗與企業家的技巧,協助其渡過從學校畢業到就業之間的過渡期。無論加拿大或澳洲,皆非常關注就業安置工作,並且與私部門雇主、社區、非營利組織的互動變得非常重要。以就業安置為目標的政策,就必須先掌握市場狀況、雇主人力需求型態與數量,以及可以直接提供協助定置的第三部門的建立。建立這樣的協力合作網路才能發揮實質促進原住民就業的功能。此外,澳洲原住民人力庫資料的建立是非常重要。國內原民會已經著手進行原住民人力資料庫的工作,期待未來可以發揮必要的功能。三、國際原住民族權利宣言與國內原住民族基本法之立法例 陸、結語:一、由下而上讓部落原住民族自主經營其原鄉祖先領域及自然生態資源,並與當地之國家公園或觀光管理處訂定共管機制,使其因共管自然生態資源及與自然生態共存共榮智慧之互動,創造其在地就業機會與工作競爭力。二、重視並借機吸取加拿大與澳洲在原住民族就業政策上之優點:(一)原住民人力資源發展策略(Aboriginal Human Resources Development Strategy)簡稱AHRDS,其策略目標有兩個: 1.促使原住民團體設計就業計畫,並提供合乎社區需求的充裕之人力資源。 2.輔導協助原住民組織並協助原住民準備就業、獲得工作以及持續保持工作。在這項整合性的原住民就業計畫策劃下,所有原住民包括(促進就業、青少年、身心障礙、兒童等)以及居住在都市、非保護區之原住民族,都被整合在本項計畫規劃中。三、積極歸還原住民族自治區讓其在原有祖先領域發揮並貢獻其生態資源保育之智慧,就地支援類似國家公園或觀光管理處之公部門之業務,解決其就業困擾以減少失業率。四、敦促政府將國際原住民族權利宣言國內法化,以保障原住民族工作權。五、及早落實台灣原住民族基本法,以鞏固原住民族生存權、工作權、固有權、自主權、自治權、文化權、土地權等,以永續原住民族之民族與文化並延續命脈。六、正視並積極改善如下影響就業之因素:(一)原住民以居住臺灣省山地的人數最多(占35.2%),阿美族(撒奇萊雅族)人口是十二族之冠(占38.2%),教育程度普遍在國中或以下(占50.1%)。(二)原住民平均個人每月收人約17,405元,有酬就業者平均每人每月主要工作收入約25,425元。一般民眾有酬就業者的平均所得約為原住民的1.4倍。(三)有11.1%的原住民民間人口以前有參加過政府或民間機構所辦理的職業訓練,其中48.4%沒有從事相關的工作。沒有從事相關工作的原因,以「沒有工作機會」的比例最高,有36.6%。有28.5%表示想(再)參加職業訓練,其中想參加的項目以「電腦、資訊民民間人口有技能檢定合格證。有證照者中,以有丙級證照的人最多(63.3%)。有證照者有53.4%認為證照對找工作有幫助。(四)只有15.4%的原住民民間人口有技能檢定合格證照。有證照者中,以有丙級證照的人最多(63.3%)。有證照者有53.4%認為證照對找工作有幫助。(五)只有3.4%的原住民民間人口有參加過建教合作或產學合作。有參加過者有54.8%認為建教合作或產學合作對找工作有幫助。(六)原住民民間人口參加的保險項目,以有參加全民健康保險(97.7%)的比例最高,其次是勞工保險(32.9%),再其次依序是意外保險(28.1%)、壽險(18.1%)、醫療險(16.4%)、農民健康保險(14.8%)、儲蓄險(6.6%)及公保(3.9%)。(七)原住民勞動力參與率為64.5%與94年的64.3%無顯著差異。原住民的勞參率高於一般民間人口的58.2%。(八)原住民就業者以從事營造業最多,有18.3%,其次是從事農林漁牧業及製造業,各有15.7%。職業為技術工及有關工作人員者最高達22.2%,而服務工作人員有18.3%,非技術工及體力工有15.1%。(九)從事有報酬工作的就業者中,有3.4%是從事由政府所提供之臨時工作,其中有36.5%工作期限為12個月以上,36.1%為3至未滿6個月。從事政府提供臨時工作者中,有85.0%認為臨時工作對生活改善有幫助。(十)原住民就業者,95年12月10日至12月16日從事全日工作者占88.9%,平均一週工時是46.1小時;而部分時間工作者占8.6%,平均一週工時是21.4小時。而每週工時不足35小時的就業者中,48.7%想增加工作時數,主要原因是希望增加收入補家用(78.1%)。(十一)原住民就業者目前工作地點最多的縣市是花蓮縣、桃園縣、台北縣、台東縣,分別占13.9%、13.7%、13.2%與12.1%。就業的原住民有71.2%是在設籍的縣市工作。(十二)原住民就業者,有81.5%對目前的工作狀況表示滿意,18.5%表示不滿意;不滿意原因大部分是因為待遇太低。絕大部分(93.5%)的原住民就業者在工作者場所沒有因為原住民的身分受到歧視,有受到歧視的僅占6.4%。(十三)僅有7.3%的原住民就業者在工作場所有遇到過職業災害,其中有25.7%由雇主賠償,有25.3%由勞工保險賠償,另有36.4%沒有受到賠償。(十四)原住民就業者,超過九成(93.2%)沒有發生過勞質爭議,僅有6.8%曾發生過。(十五)原住民失業率為4.36%,與94年的4.27%無顯著差異。原住民的失業率高於一般民眾的3.81%。(十六)原住民失業者,至資料標準週,平均已失業27.4週。(十七)廣義失業的原住民(含失業者及想工作但未找工作者)在找尋工作過程中,有55.2%沒有遇到工作機會,主要遭遇的困難為「生活圈沒有工作機會」、「年齡限制」、「就業資訊不足」與「教育程度限制」;至於有遇到工作機會卻沒去的原因以「離家太遠」、「待遇太低」為主。(十八)廣義失業的原住民尋找工作的方法,以「託親友師長介紹」(49.4%)排名第一,「看報紙」(40.9%)排名第二,「自我推薦及詢問」(18.6%)排名第三,「向公立就服務機構求職(含上網求職)」(17.9%)。(十九)廣義失業原住民族需要政府提供就業服務之比例,以「就業資訊」(60.9%)排名第一,「就業媒合」(46.5%),排名第二,「就業諮詢」(37.8%)。(二十)廣義失業原住民在沒有工作期間的主要經濟來源以「家庭協助」(66.3%)為第一,「積蓄」(25.2%)為二,「親友協助」(24.5%)。(二十一)廣義失業原住民,九成(89.9%)都沒有向政府申請過就業促進津貼,沒有申請過之原因以「不知道有這些津貼」的69.3%為最高。(二十二)未參與勞動力原因有32.4%、31.8%「在料理家務」、「求學及準備升學」,26.4%是「高齡、身心障礙、生病不能工作」,此外,有5.4%是「不想工作」,3.2%為「想工作沒去找工作,但隨時可以找工作」。由上顯示,在臺灣社會中,長期處於弱勢地位的原住民族,外界總是賦予不衛生、沒有時間觀念、愚笨、今朝有酒今朝醉、沒有貞操觀…等刻版印象。古早,原住民不諳漢人之法律,也因天性純潔對人不具戒心,使得土地被巧取豪奪之事件層出不窮,許多土地落入非原住民的手中,讓原鄉之原住流離失所。自原鄉遷出的原住民族,因沒有資源取得更高的知識和學歷,由上資料顯示,只能在都市打零工或當都市騎零人、最危險的工作、基層之勞力工作;即從事所謂的3K產業(辛苦、污穢、危險的工作)。在工作環境已經相當艱苦的情況下,政府卻引進了與原住民族衝擊非常大之外籍勞工,降低平均工資,讓原住民族面臨失業之窘境。近來國際社會掀起金融海嘯、經濟不景氣、因此各國的失業率攀高,以製造業為主之原住民族在這場席捲全球之金融動盪中更是顯得孤獨無助,政府雖然也提出多項原住民就業政策,但原住民族的失業率仍舊居高不下;由於大量外勞引進,在加上不景氣導致工廠倒閉,使原住民族失業問題更是雪上加霜。根據統計,2008年原住民族的失業率高達7.93%,較前年2007年增加3.31%,年增七成,也較全國同期失業率高出2.9%,按過去田野調查與參與觀察,今年失業率應接近10%,創六年來新高!目前原住族皆賴中低收入戶補助、失業給付為生。原住民族需要的是一份有尊嚴的工作,失業的補助並非長久之計。其實,政府公共政策機構對於原住民族失業補助及就業促進,都提供許多優惠措施,同時也對企業界雇用原住民亦提供優惠獎勵,但許多工商企業界,甚至原住民族本身也不了解相關的政策與補助,充分顯示政策立意雖好,但沒有達到應有之效應。我們竭誠盼望政府重視如上建議與檢討事項,並呼籲公部門能夠重視原住民族就業權益,不但要加強公部門在宣導政策的深度與普遍性,而且肩負起如何讓企業家增加對於原住民族之信任之說帖與說服力之設計與宣傳,使企業工商界願意起用原住民員工,促進原住民族就業的能量與機會,甚至公部門應要求企業界能達到公部門所訂定之「進用原住民作業要點之比例標準」,才能達到雙贏局面之理想與目標。

楊仁煌教授、林靜玉教授