一、前言
民國98年間司法院大法官會議針對《羈押法》連續做出了釋字第653號及第654號解釋,加上前總統陳水扁先生因案羈押在台北看守所。一連串的法律及政治問題出籠,國人對監所法規,關心的熱度也隨而提高。吾人均知「羈押」乃是為維持刑事訴訟的進行,對被告所採取不得已的處分,在無罪推定的原則下,對羈押被告的處遇,自不能與監獄受刑人相同。監獄則在執行確定刑事判決的決定,其中徒刑的執行即兼有拘禁、矯正的功能。因此,羈押的被告自不能以罪犯視之,受刑人也不能以劣等人相對待。除有維持秩序及教化所必要之處理外,對此等人權的維護與尊重,須與一般國民無區別。然監所向來在戒護為先及便於管理「人犯」的觀念下,導致一般的人權,並不受重視;且因法規一再著重於「管理」,而司法也因無法可管,致往往忽略了監所「人權」問題。直到釋字第653、654號解釋出現,藉大法官會議的兩號解釋,監所人權問題方得立法及司法機關的青睞。在此《監獄行刑法》及《羈押法》修正時,筆者願藉本文,對《監獄行刑法》的修正與監獄真正亟須解決的問題,提出討論。
二、監所收容人超收的問題
首先談到「監所收容人超收的問題」。依據法務部統計資料,至民國98年6月為止矯正機關收容人數,已突破6萬人,已達64,602人,較法務部所核定的收容人數5 4,924人,超出9,678人,超收比例為17.6%。其中除房舍不足外,戒護人員、教化人員、醫療設備等均普遍出現不敷使用之情形。故監所工作人員,在無法負荷相關工作情況下,僅能執行上級所關注及檯面上應檢查的事項,例如:戒護、囚情安定、房舍維護、作業符合標準等,但對收容人需求及教化的問題,則難以兼顧,例如:醫藥、舍房擁擠難眠、活動空間狹小、出獄就業問題、心理問題,均難獲得輔導及解決。然在《監獄行刑法》修正案中,並未用立法解決監獄超收問題。按監所收容人超收問題解決,固以減少監所收容人,為最直接解決方法;而不能全賴法院對被告諭知「緩刑」、「易科罰金」,甚至「易服社會勞動」來化解。又增加監所本是最根本辦法,然卻緩不濟急,如又賴准許假釋來減緩收容人數壓力,則更是本末倒置。故《監獄行刑法》本身對受刑人超收問題,應有自身解決之道。不論是以人數訂定新監設立門檻,或對短刑期受刑人之延緩執行,或分別監所功能而成立專業監獄,或對各式監獄收容人數之調整等都是種解決問題的途徑,但此次《監獄行刑法》的修正,對台灣目前監所最嚴重而無法解決的問題,竟未加聞問,殊覺可惜。
三、監所醫療問題
其次,談到監所的醫療問題。龐大的醫療經費負擔,及醫療設施和人員重缺乏,外醫的戒護問題,都是一直困擾著監所的醫療問題。因此,曾引發是否修改《全民健康保險法》規定,讓受刑人納入保險對象?此一問題,其實也隱藏著排除受刑人為健保對象,是否違憲的問題?但這項討論始終是無疾而終。法務部為此項問題曾在台中監獄與中國醫藥大學合作設立立德醫院,其成效斐然,但醫療經費的虧損,卻成為法務部的重大負擔。《監獄行刑法》修正案對此項問題,於該法第66條規定得於指定監獄內附設「病監」,雖是對此項問題解決的論述,但修正案僅比照修正前法條做抽象性的規定,尚無徹底解決問題的新構想,恐日後執行上將遭逢一些困難,故難認目前《監獄行刑法》的修正草案已解決監所的醫療問題。
三、假釋問題與「中途之家」
我國司法實務界咸認為假釋是國家恩典,並非受刑人所具有之權利,故受刑人對不准假釋之處分,除有《刑事訴訟法》第484條得向法院聲明異議外,並無司法或行政救濟權利。按假釋是受刑人寄以期待的處遇,且為實現此一期待,受刑人也努力遵守監所規定服從工作人員指揮及監管。倘如無此項期待,受刑人服刑期滿即能獲得釋放,則受刑人只須消極依規定在監生活即可,更不會積極學習或服從管教指揮,如此囚情之安定便難獲得,更難達矯正效能。而假釋即使是國家恩典,其規定更應具體而能期待,尤其不應有衝突規定的情形。今《監獄行刑法》第81條:「對於受刑人累進處遇進至二級以上,悛悔向上,而與應許假釋情形相符合者,經假釋審查委員會決議,報請法務部核准後,假釋出獄。」,與《行刑累進處遇條例》於第75條規定:「一級受刑人合於法定假釋之規定者,應速報請假釋」之規定,形成「一級受刑人」是否仍應經假釋委員會決議,始能報請假釋的爭議。此外,對受刑人經假釋出獄者,在假釋期間內,僅規定其應遵守保護管束之規定(《行刑累進處遇條例》第82條)。然我國對受刑人的更生保護效益低落,導致受刑人再犯率居高不下,至民國98年6月底之統計,我國再犯受刑人比例仍佔新入監人數的67.2%。顯然,我國每年花上百億元台幣在受刑身上的矯正經費,所收效益卻低到另人驚歎。其原因更生保護固難辭其咎,「中途之家」的設立或許有助於此一問題的改善。「中途之家」的構想,乃是可考慮將「中途之家」列入假釋條件之一,亦即當受刑人雖已符合應准許假釋情形,可考慮對於特定犯罪,或受刑人自願時,同時將令入「中途之家」列為准許假釋之附帶條件。
「中途之家」提供假釋人員食宿及完全保護,包含覓職、心理輔導、調適當前社會環境、隔離原有犯罪環境,在假釋人員真正能適應社會環境獨立生存時,不致有再犯之虞時,始讓其完全脫離更生保護,重返社會生活。中途之家非但容納假釋人員,亦得收容期滿出獄人員,使受刑人不致被其家庭及社會排斥,並且完全隔離其原來沾染犯罪的生活環境,讓他斷絕從事不法行為的管道。心理重建教育,讓他們選擇合法正常的生活及行為模式,根絕其再犯的動機,而使其不致於再犯。「中途之家」是出獄人員於甫出獄後短期的收容機關,也是一個全面性轉導及保護的制度,或許將耗費更多的預算,但這項經費與加蓋監所相較,則來得便宜且有意義。
四、監所作業問題
接著再談監所的作業問題。由於矯正預算遭刪減,而收容人數又逐年增加的壓力下,監所矯正費用的困窘,乃可想而知。對這項問題日本矯正機關,早就以「自力更生」的方式來解決。我國監所很早就有「作業科」、「作業成績」的機制,也是受刑人累處遇進級的成績依據,法務部更有所謂的「作業基金」,累積至今也超過數十億元。而各監所中的作業,也有頗富名聲者。例如:屏東監獄的醬油、高雄監獄的制服縫製、桃園監獄的手工馬達及陶器、東成能訓練所的陶磁作品、綠島監獄的海沙畫、自強外役監獄的有機農作物及石器等,都是膾炙人口的作品。
「自力更生」,是讓監所以收容人的人力生產,供應自己的生活所需。一方面自給自足,甚至變成生產單位。他方面訓練收容人的謀生技能,並讓他也擔負部份的社會責任,使監所不完全自絕於社會。我國監所近年來已有長足的進步,但手工仍為作業重點。然而,以簡易的手工,要換取自給自足,誠屬不易。因此,桃園監獄及東成技訓所便以陶藝等高價值作品,以增加收益,而事實上也真的產生了效果;但相關法規的缺乏,專業的技術指導及經管人才的欠缺,工具設備購置不易,乃至稅賦工廠法規及電力的供應的問題,都是監所作業昇級的重大障礙。
修正《監獄行刑法》第32條第2項:訓練受刑人取得職業證照以替代作業;另第36條修正為:受刑人作業方式,以自營作業為主,接受委託或承攬作業為輔,並應有通盤妥善之經營計畫,採用企業管理方法,並注意資產與人力之有效運用。這是法務部朝向監獄「自力更生」的具體意志表現;但監獄工作人員,均非企管專業,要求其通盤妥善計畫經營,並採用企業管理方法,有效運用資產與人力。實難以實現;除非能有社會資源相互配合,則較能期待。
五、監所分類的問題
再者,監所分類也是目前監獄行刑的一大問題。
目前,全國各監所,除執行強制工作處分的技能訓練所,外役監獄、女子監獄及少年監獄外,均依地區分置監獄,並冠上區域名稱,例如「台北監獄」、…等是。但監所人數因東西部而有多寡不均現象,致每每須做移監,來分收容人數。但受刑人因罪名、刑期、背景乃至疾病的分別,使得地區性監獄因超收情形,已難依法分類執行。因此,法務部曾就相同問題,編列專業監所,例如:曾將基隆監獄編為「疾病監」,將雲林監獄編為「煙毒監」,將台北及高雄監獄,編為「長刑監」等。不過,因成效不彰而未完全落實。可見,監獄分類及專業化,是有其特別的需要。然此次《監獄行刑法》修正案對此卻無任何具體規劃,徒喪失一次監獄分類法制化的機會。
六、矯正人員的問題
  最後,還須探討監所「矯正人員」的問題。
我國矯正機關工作人員,除基層人員及少數3等公務人員考試及格任用外,所有幹部(包括科員、教誨師、專員、科長、祕書及正副首長)幾乎來自於警察大學的畢業生。這些幹部經過4年正規教育,並經考試及格及實習後任用,是矯正機關重要成員。但警察大學矯正系畢業生並經監獄官考試及格者,每年都供不應求;且流動率亦不低,而能終生奉獻於監所者,又廖廖可數;致監所在基本戒護需求外,實難兼顧教化及作業問題。本次《監獄行刑法》修正案於第2條即增修:監獄應挑選正直仁慈、品行優良具有專業能力之人擔任各及管理人員;並定期考核及為其辦理相關尊重受刑人人權、平等執行、禁止酷刑、有辱人格、不人道待遇等訓練課程。但這種「聖人化」挑選方法,要落實執行,本就有困難,考核與訓練現已存在,並非修正後才有;故上開修正案雖可說是法務部對監所人權的重視,但茖實執行仍賴相當專業的行政辦法,或許可考量由社會公正團體的輔助及監督。對此,法務部前即曾要求各矯正機關,應廣招社會資源,以彌補教化員額短缺的問題。中國人權協會也配合法務部的政策,而自民國94年間分別致贈法律圖書給台北監獄、基隆監獄、桃園監獄、台東監獄、高雄監獄及東成技能訓練所…等監所。民國98年間並召開「羈押、監獄行刑制度與人權保障研討會」,廣攬各專家學者對《監獄行刑法》及《羈押法》的意見提供政府機關參考意見。此外,諸多社會熱心公益人士,對監所教化也無不慷慨解囊,出錢出力,並人監擔任榮譽教誨師或輔導志工。但社會資源,畢竟是輔助性功能,最重要的還是專業的矯正人員。因此,適度提高矯正人員職等,並提高專業加給金額,確屬必要,這也是留住優秀專業人員所必需考慮的因素。
七、結語
監所執行過去一向不是熱門的話題,甚至為國人所漠視的邊陲行政事務,但它畢竟是社會的一環,如對之漠視,只會使得問題更形嚴重,且無法解決問題。前台北監獄典獄長黃永順教授在98年4月9日中國人權協會所召開的研討會中最後說:受刑人經歷了偵查、起訴、審判、到最後入監執行,過程中不斷與國家公權力處於對立的立場,所累積的情緒及不滿,比起國家與公務員之間、學校與學生之間、國家與軍人之間的關係更形複雜。這是一段長期服務監所的感言,受刑人行為已具「反社會性」。而在偵查審判中所受合法性的人權侵害,非一般國民所能想像,而造成其與社會的對立甚至仇視,則是可以想像的。所以,重視監所人權,並不會稀釋吾人對社會秩序維護與打擊犯罪的決心。又假如吾輩是「好人」,則應用「好人」的方法對待受刑人。因此,重視監所人權除是同化受刑人的價值判斷,更是吾輩「好人」善良人格的維護。今《刑法》新修正的規定已施行,刑期增長、假釋門檻大幅提高及採用三振條款,監所收容人員必將直線上昇。因此,法務部如無相當配套方式,則非但矯正預算必定節節高漲,監所人員的負擔也將倍增。又因教化效果差且再犯率又提高,則將使社會付出更大的代價。值此《監獄行刑法》修正之際,盼大家能針對現存問題,仔細思量,並妥善修法,這才有助於當前監獄行刑問題的改善!