面積超過67萬平方公里、人口超過5100萬、與中國以及印度接壤,這樣一個無比重要的國家,歷經半世紀的軍人高壓集權統治,終於轉型為一個「準民主」國家。轉型遠未完成,過程勢必顛簸,結果深刻影響周邊國家與整個國際社會。這是一場只許成功、不許失敗的大規模政治實驗。

3月30日,電腦工程師與經濟學家出身的碇喬(Htin Kyaw,廷覺)宣誓就任緬甸聯邦共和國(Republic of the Union of Myanmar)總統,成為54年以來,緬甸第一位不是軍人出身的國家領導人。當然,誰都知道,碇喬的「領導人」虛多實少。今後這段時間,真正決定緬甸命運的人是翁山蘇姬,她是緬甸版的曼德拉(Nelson Mandela)。

翁山蘇姬,緬甸版的曼德拉

受制緬甸軍頭在2008年版憲法為她量身打造的條款,翁山蘇姬可以競選國會議員、可以出任內閣閣員,但就是不能競選總統。緬甸軍人囚禁、壓制這位民主運動領袖超過20年,2010年之後在內外交迫下開始讓步,但顯然無意釋出手中全部籌碼。

然而無論是緬甸人民抑或國際社會,普遍希望也要求「新緬甸」必須由翁山蘇姬來領導,軍方很清楚這一點,使命感強烈的翁山蘇姬本人也是當仁不讓。各方因素交會,因此催生出舉世獨一無二的「緬甸模式」。

緬甸模式的核心:太上總統

簡而言之,「緬甸模式」承認軍方在緬甸社會根深柢固,「尊重」其既得利益;同時因應緬甸既非內閣制(下議院最大黨並無組閣權)、也非正規總統制(總統間接民選)的特殊體制,讓一位經過民意考驗(國會議員選舉)但軍方無法坦然接受的領導人,以「太上總統」之姿擔負起治國理政的重責大任。

於是我們看到3月30日當天,翁山蘇姬不但入閣,而且化身為「超級部長」,一人兼領外交、總統府、教育與電力能源四大部會。第二天,她領導的執政黨「全國民主聯盟」(全民盟,NLD)打鐵趁熱,向國會提案新設「國務顧問」一職,賦予她「對國會提出建議的責任」、協調各部會首長、有權召開任何必要會議、參與預算審議。

為翁山蘇姬量身打造的「國務顧問」

儘管軍方持保留態度,緬甸國會兩院仍然在4月初通過全民盟新政府增設「國務顧問」的法案,也等於是讓因為入閣必須辭去議員、黨職的翁山蘇姬,重返國會督軍全民盟的民代。不過翁山蘇姬畢竟是70歲的人了,身兼5職不僅超級,簡直超人,因此碇喬在4日宣布新人事,任命新的教育部長和電力能源部長,讓翁山蘇姬「專心」擔任國務顧問、外交部長與總統府部。緬甸數日一變的政制改革暫時塵埃落定。翁山蘇姬上任後第一項重要工作,是會見5日訪問緬甸的中國外交部長王毅。

軍方繼續抓權的「一國兩制」

至此,我們可以說翁山蘇姬或全民盟「完全執政」了嗎?不行。因為新政府的3個重要部會──國防部、內政部、邊境事務部──仍然是軍方的禁臠;新任第一副總統敏瑞(Myint Swe)也是高階將領出身。在可預見的未來,軍方不可能釋出這些重要職位,以及掌握50多年的龐大資源,緬甸在很長一段時間將是「一國兩制」。推動修憲呢?抱歉,軍方在國會兩院有1/4保障席次,死守修憲門檻。

緬甸國防軍總司令敏昂萊(Min Aung Hlaing)在3月27日軍人節典禮上致詞:「有鑑於緬甸國防軍的歷史地位,而且國家面臨特殊狀況,我們在政治上會繼續扮演領導角色。」這場典禮,翁山蘇姬與碇喬都沒有參加;儘管翁山蘇姬的父親翁山將軍,正是緬甸國防軍的創建者。

由此可知,緬甸如果想依循其他國家「真相與和解」的路徑,來重新檢視過去半世紀血淚斑斑的政治史、追求轉型正義,尤其是1990年大選之後軍方血腥鎮壓、沒收選舉結果那段歷史,目前還看不出任何開展的契機。從軍方緊抓三大部會的姿態可知,他們會嚴密監控緬甸民主化進程的每一步,確保自身的「權」與「利」不受損害。

沒有執政經驗的諾貝爾和平獎得主

在其他政務的領域,翁山蘇姬同樣面臨艱鉅挑戰。雖然她從政近30年,又有諾貝爾和平獎光環加持,但是她在今年3月30日宣誓就職之前,沒有任何行政實務經驗,如今卻要以「太上總統」之姿君臨一個幅員廣大且民族複雜、資源豐富但經濟落後、地緣戰略位置重要且敏感的國家。

首當其衝便是全國民族和解問題。去年,全民盟在7省7邦的議會選舉中拿下7省5邦,獨缺少數民族武裝問題突出的撣邦(Shan)和若開邦(Rakhine)。在全國民族和解問題上,全民盟政府必須與軍方合作,才能把政治支持轉化為和解動力,說服尚未簽署停火協議的少數民族武裝參與和平進程。

羅興亞人問題的考驗

另一個少數民族問題則深受國際社會關注:羅興亞人(Rohingya)。他們是祖先來自孟加拉的穆斯林,主要分布在若開邦,過去尚能與當地的佛教徒和平相處,但近年遭到嚴重迫害甚至屠殺,許多人冒險出海,逃向馬來西亞等穆斯林國家,釀成東南亞版的海上難民危機。

佛教教義雖然宣揚眾生平等,然而緬甸的佛教徒社會對羅興亞人歧視、排斥根深柢固,甚至根本不承認他們是「少數民族」,改貼上「非法移民」的標籤。對於110萬羅興亞人的苦難,過去翁山蘇姬選擇裝聾作啞,令許多人感到失望憤慨,但也有人相信她是為了全民盟的執政之路著想,上台之後會有不一樣的作法,而且全民盟已經與極端派佛教政黨劃清界線。是如此嗎?國際社會正拭目以待。

經濟:潛力雄厚的赤貧國度
經濟方面,緬甸自然條件優越、資源豐富、擁有年輕且便宜的勞動力,又毗鄰中國、印度與東南亞三大市場,但軍事執政團長期實施愚蠢、封閉的計劃式經濟,扼殺了發展生機。2011年之後,大規模經濟改革總算展開,外資以倍數成長,美國與歐盟的經濟制裁也漸次解除。據亞洲開發銀行(ADB)估計,緬甸去年經濟成長率7.2%,今年上看8.4%。

但緬甸仍然是全世界最貧窮的國家之一,人均GDP在東南亞只高於柬埔寨,超過1/4(25.6%)人口生活在貧窮線之下,其中85%是鄉村地區居民。緬甸很容易受到自然災害侵襲,尤其是熱帶氣旋、洪水、山崩,經濟常因此重創。此外,緬甸長期面臨通貨膨脹(今年預估9.5%)和緬幣(Kyat)貶值的壓力,預算與經常帳赤字居高不下;百廢待興交通系統不僅投資人詬病,也阻礙鄉村地區的發展。

全民盟的新政府必須持續推動經濟改革,擴大投資以改善基礎設施,促進鄉村地區的發展與對外連結,創造就業機會,提升低落的教育品質,修改早已不合時宜的法律和法規,強化效率不彰的賦稅體系與官僚體系。

外界對翁山蘇姬的經濟財政理念所知有限,因此存在許多不確定因素。緬甸農業吸納約70%勞動力,新政府已宣示當務之急就是振興農業,並推動土地改革。只是後者與其他經濟改革一樣,勢必會引發新政府與軍方的利益衝突。

翁山蘇姬光環下的「緬甸模式」
不過往好處想,在翁山蘇姬光環籠罩下,國際社會必然全力協助緬甸新政府,這也是她必須甘冒違反民主精神的譏評、化身「太上總統」的主因之一。全民盟必須由翁山蘇姬領軍,才有可能突破舊勢力、舊體制的重重包圍,同時避免造成嚴重的社會撕裂。

如果「緬甸模式」成功,不僅5100萬人民受惠、亞洲經濟體再添生力軍,其演變進程與轉型效應還有可能擴散到周邊國家,包括長期由共產黨一黨專政的越南與寮國、強人當家的柬埔寨、從文人政府倒退回軍人專政的泰國,「中南半島之春」未必是天方夜譚。當然,一個民主而繁榮的緬甸,也會影響它北方那個13億人口的國家──中國。

資料來源:2016.4.6風傳媒