壹、前言

有關憲改的議题,最近已成為朝野全民各界所關注之議題,當中有關憲政體制,考監兩院之存廢或改良以提升其掄才及監察權之功能,選舉制度之改革,立法委員單一選區兩票制是否有符合票票等值,行政院長之任命是否恢復由總统提名經立法院同意任命之,總统之選舉是否改為絕對多數等等早已為社會各界所論及,憲法乃是國家之根本大法與人權之保障書,而憲政改革之主要目的乃在於朝野全民共同協商,凝聚共識,共同為國家開創一個長治久安的憲政體制,有效的提升優質的憲政功能,以確保人民安和樂利的幸福生活。按英國名法學者戴雪〈A. V. Dicey〉在其所著《英憲精義》一書中即開宗明義地指出:「憲法不是造成的,而是成長的。」(The constitution has not been made but has grown.) 誠哉斯言。考諸歐美民主憲政國家其實施民主憲政的經驗皆各有其獨有的特色與風格,亦就是各國皆有不同的歷史背景、社會文化、制度演變,因此,研究任何一個民主憲政的發展模式,絕不可忽視其各自具有不同之主客觀條件,而適合甲國的制度未必適合乙國,否則,強行移植是很難達成塑造優質的憲政文化與建立良好的憲政制度。

我國憲法自民國36年公布施行以來,至今已屆70載,歷經動員戡亂時期臨時條款及戒嚴法的實施,直至民國76年解除戒嚴、黨禁、報禁、開放大陸探親,民國80年廢除動員戡亂時期臨時條款,並歷經七次憲法修改(民國80年至94年),以及三次政黨輪替、實施國會全面改選、總統直選等一連串國內政治環境的急遽變遷,在這段過程中,為因應這些大環境的重大發展,憲法的因時損益所彰顯之風貌已別具一番特色,尤其關係我國憲政運作至為重大的中央政府體制與總統在憲政上所扮演的角色。

尤其自民國85年總統改為公民直選,民國86年行政院長改由總統提名,不須經立法院同意即可逕行任命。司法院正、副院長、大法官、考試院正、副院長、考試委員、監察院正、副院長、監察委員、以及審計長皆由總統提名,經立法院同意任命。而依憲法第36條規定,總統為三軍統帥;法院組織法第66條規定,最高法院檢察署檢察總長由總統提名,經立法院同意任命之,任期四年,不得連任;依憲法第56條規定,行政院副院長及各部會首長及不管部會之政務委員,由行政院院長提請總統任命之。

從以上的諸多變革中,我們可以從憲法之本文、增修條文及有關法律之規定中,充分了解總統的確是擁有很大的權力,正如林紀東大法官在其《中華民國憲法逐條釋義》一書中就很明確的指出:「中華民國的總統絕不是虛位的總統」。而依筆者多年來研究我國憲政制度變遷的過程中,無論是在實施動員戡亂時期臨時條款或戒嚴時期甚至是經過七次修憲後,總統的確一向掌握行政實權。無論是任何政黨人士擔任總統之職務,除了掌有憲法及增修條文及有關法律的法定職權外,尚可透過直接或間接任命政府文武官員的權力,或透過政黨政治的運作,發揮實質的影響權力。

從蔣中正總統、蔣經國總統時期起,總統在憲政運作上,因動員戡亂時期臨時條款之制定及戒嚴之實施,而擁有很大的權力;到了李登輝總統執政期間,即使在80年間廢除了動員戡亂時期臨時條款,且實施六次的憲政改革,同樣享有很大的權力。而在2000年我國發生第一次政黨輪替,直至2008年的8年間,由民進黨籍的陳水扁總統執政時期,雖然在野的泛藍陣營掌握了國會多數席次,形成所謂「朝小野大」的政局,但組成少數政府的陳水扁總統在行政上仍享有很大的權力;不過,由於藍綠政黨間彼此之惡鬥,讓國力嚴重內耗。

2008年政黨再度輪替,由國民黨重新取得政權,馬英九總統不但在憲法上是國家的元首,亦享有國家最高行政首長之權力。在2012年所舉行的總統、立法委員選舉,國民黨不但贏得了總統的選舉,而且在立法院113位立委的席次中,中國國民黨就擁有64席的絕對多數席次,形成政治學上所謂「一致政府」的局面,亦就是〔完全執政完全負責〕。在2016年的總統與立委選舉中發生了第三次政黨輪替,由民進黨籍的蔡英文、陳建仁以高票當選為中華民國第14任正、副總統,民進黨在立法院又贏得了68個立委席次,形成了由民進黨掌握政府行政與立法〔完全執政完全負責〕的「一致政府」之新政局。因此,我們回顧自民國36年中華民國憲法公布施行迄今70年期間,我國總統的職權,無論是採法定職務說或是實質影響說,無論是任何政黨的人士擔任總統這個職位,總統皆能享有相當大的行政實權,這是不可否認之事實。

在歷經數次修憲後,的確我國政府體制雖已轉變為雙首長制或半總統制,總統在憲政上所扮演之角色,大多數民意也都傾向期望一個權能兼備的總統,為人民解決國內外種種問題。因此,當前我國的總統在憲政體制與實際政治運作中,除了要遵守雙首長制的憲法規定,更需發揮溝通協調與領導能力,嚴守憲政體制之制約、府院分工合作外,更需運用靈活的政治智慧,去解決各項政經問題,這對總統來說,實在是一項嚴厲之考驗。因此,身為國家的最高主政者,處在國家最艱困的局勢中,更應該發揮說服、領導執政團隊、國會與在野黨的能力,否則,即使擁有憲法與增修條文的正式法制權力及國會絕對優勢的席次,亦難保證總統之權力能有效發揮。以美國這個民主先進國家為例,無論政府之組成是「一致政府」或「分立政府」,總統總是盡量做好政黨間及國會之溝通說服工作。如美國小羅斯福總統在任內一共舉行了988次記者會,並且不斷以爐邊談話(Fireside Chat)之方式,向社會大眾說明其所推動之各項政策,因而獲得美國不分朝野全民之全力支持。

本論文即為釐清憲政體制之下,總統及行政院、立法院等機關所擔當的角色與權責問題,從歷史文化、國際因素、實務運作、比較政治等各角度切入,輔以各家學者理論與司法解釋、判決的見解,提出來供社會共同思考,我國的憲政體制究竟應走向何方。

英國的憲法之所以實施成功,乃是因為英國自上到下無論是君主或是人民百姓間,均謹守憲法所賦予的義務,尊重憲法的精神;美國總統制之所以成功,則是因為其國內政治上無分先來後到,無論是黑人或白人,或其他族群,均可在政府中任居國務卿或眾議院議長等要職。在臺灣,因為過去臺灣人民受日本殖民統治及第二次世界大戰後早期威權統治的陰霾仍未消除,因此至今仍尚未建立真正的民主憲政的核心價值,凝聚主權在民的正確民主觀念,建立符合國家發展需要與民意主流趨勢的憲政體制與良性的政黨政治體制。

依據筆者的觀點,當前我國的中央政府體制究竟應改為內閣制或總統制、或就現在所實施的雙首長制加以改良,如恢復憲法本文第55條之規定:總統任命行政院長須經立法院之同意,總統解散國會的權力由被動權改為主動權,以因應立法與行政部門發生僵局時能予以有效的解套,總統選制是否改為絕對多數制?而徹底從制度上根本防止政黨間的惡鬥,國會的選舉制度採取日本單一選區二票制後,經第七、八屆立法委員選舉後的結果是否票票不等值、選區是否有待加以重新劃分調整,其他諸如18歲公民權、人權條款等問題,尤其修憲的門檻是否過高、如何重新建立權責相符的中央政府體制、建立民主多元化協商的制度,從根本上徹底解決臺灣人民的國家認同與族群和諧問題,是否制定政黨法使各黨能導入政黨政治運作之常軌,以建立良好的選舉制度與良性的政黨競爭體系,消除朝野對抗、化解行政與立法的僵局、避免權力惡性的互相牽制等等問題,均是我們全民應該加以面對及思考的方向,並有賴國人來加以關注,共同為我國的民主與現代化做出最大的貢獻。

 

貳、各界對我國憲政體制改革之看法與建議

一、對雙首長制的看法與建議

王業立教授認為,國內部分支持「總統制」的人士在思考如何擴充總統行政權的同時有無樂見到一個健全的國會也能在臺灣出現?他進一步闡釋說到,國內支持「總統制」的人士,如果只是意在總統如何擺脫國會的掣肘,而不願意賦予立法院完整的國會權力,諸如「人事同意權」、「調查權」、「彈劾權」、「聽證權」……,則我國的中央政府體制,將不可能走向真正的總統制。另外對於走向「內閣制」的困難部分,他也認為,如果臺灣要走向「內閣制」,則我們社會首先會遇到一個難題,我們還要不要直選總統呢?當前的政治文化是否容許我們選出來的國家元首是一個虛位的總統呢?如果這個問題沒有取得共職,則議會內閣制將只是不切實際的空談。

他更進一步提出對於現行雙首長制可行性的看法,他認為,2005年6月7日任務型國大所完成的第七次修憲,替未來修憲樹立了非常高的門檻,因此未來進行任何的憲改,雖非完全不可能,但也是十分的困難。如此一來,欲進行憲政改革使我國成為「總統制」或走向「內閣制」,都將變成空談。較務實的作法,應在現行的「半總統制」憲政運作下,在不修憲的前提,透過憲政的慣例之建立而進一步落實憲改的理想。他同時相信,除非未來出現重大的關鍵轉折,我國的憲政改革,仍將可能只是 「半總統制」的各種次類型之間進行微調而已。

王教授的理論,國內亦有多位學者贊同,如周育仁教授即認為國內的政治環境及現有憲政體制,實施「內閣制」並不可行,而若實施「總統制」則又比現行體制缺乏化解僵局的機制。透過強制換軌的機制,讓行政、立法由同一政黨或聯盟掌握,一方面能澈底解決現有的政治僵局,另一方面應也能有效提升政府與國會之效能。

周育仁教授強調,透過強制換軌的機制,確保多數政府乃是當前憲政改革的最佳選擇。他提到,要化解現行行政立法衝突與對立的困境,根本之計是讓相同的政黨或聯盟同時掌握行政與立法。為落實貫徹此一目標,解決之道是透過建立換軌的機制,讓我國的政府體制在「總統制」與「雙首長制」之間換軌,確保行政立法由同一政黨或聯盟掌握,而其對策是建議未來憲法修改時,應在憲法中明定行政院長由總統任命國會之多數黨推薦者出任,其次憲法要賦予總統有一次主動解散立法院的權力,使其有機會化解府會不一致的情況。

再者,為避免換軌成內閣制時,民選總統淪為虛位總統,應於憲法中明確賦予總統國防、外交及兩岸事務的專屬權,最後總統的選舉制度可改為絕對多數當選制,俾使總統能有充分的民意基礎,強化其解散國會的正當性。如此一來,在政府換軌的過程中,無論是內閣制也好,總統制也好,皆能呈現多數政府的結構,而現在的行政立法分立、對立的困境,也絕對不會出現。

黃秀端教授亦認為,從過去的幾次修憲歷程來看,我國的政治體制逐漸在遠離內閣制,1991年第一次修憲將原先於動員戡亂時期臨時條款賦予總統的緊急命令權以及總統府所屬的國家安全會議、國家安全局正式合憲化。使得原本在憲法上並無真正權力的總統,至少可以於國家安全及兩岸關係中使力。接下來的第四次修憲的結果,法國的雙首長制是我國模仿學習的對象,然1997年的修憲,卻與法國第五共和所設計之削減國會權力有所不同,似乎有意往總統制的國會方向前進。2000年政黨輪替後,面對國會在野黨的勢力還是遠勝於執政黨的局面,鑑於總統無主動權解散國會,而國會又因選舉的代價太高,不願意倒閣,以致於衝突不斷。在檢視了我國中央政府改革的不同走向,以及不同走向所遇到的問題,黃教授認為未來中央政府體制要往純內閣制走,恐怕不太容易,而最簡單的就是將目前的雙首長制加以修正,然而雙首長制是否能夠建構有效的政府,黃教授認為應該在現行的憲政體制下修正下列事項:1.總統主持部長會議,2.總統擁有主動解散立法院的權限,3.將公民投票法制化。

在另一方面,李鴻禧教授及黃昭元教授等二人對目前我國的「雙首長制」有不同的見解,他們說:現在我國所謂的「雙首長制」,並不是總統「擴權」,而是總統「有權無責」,他們指出,總統已經直選的今日,我們不怕也不反對給總統權力,我們反對的是總統「有權力而沒有責任」、「有權力不受制衡」,基於這樣的堅持,他們認為現行我國的所謂「雙首長制」,絕對不可行。

此外,他們更進一步的提出,對於目前我國中央政府體制採行的「雙首長制」,乃不是一個良善制度的看法,他們認為「雙首長制」不但會造成行政權內在的分裂,形成政爭的溫床;又會造成「有權無責」的現象。

二、對內閣制的看法與建議

學者陳慈陽認為,美國式的總統制有優良的憲政運作基礎,它內涵了英式優良的民主傳統,但這美國的總統制是幾乎近於「獨裁」,雖有憲法或是憲政慣例上之制衡,但如無優良民主傳統的背景,總統之統治權將無所節制,例如菲律賓在第二次世界大戰後逐漸走向獨裁及中南美洲各國等等,就是最好的例子。

他認為西歐普遍適用的國會內閣制的優點,可避免上述總統制的缺失,雖然行政與立法之制衡作用喪失,但國內許多學者針對此缺點亦提出許多種類型權力制衡的模式,使得內閣制出現的缺點逐漸填平。故他認為未來政府體制,應朝將現有之憲政體制改成內閣制之方向。

另外亦有《世代論壇》執行長周奕成等55名法政學者所發起的「五五內閣制民間推動聯盟」(Alliance for Parliamentalism: 5 YES and 5 NO)亦認為,我國中央政府體制未來應修正為內閣制,他們更提出口號說明內閣制的優點,例如「要權責分明!不要有權無責!我們主張議會內閣制」等等。這些學者主張:中央政府應採取議會內閣制,因為議會內閣制擁有許多解決政治僵局的機制,現制則不斷出現行政立法對立的困境;議會內閣制強調和解共治,現制則是勝者全拿,鼓勵相互對立;議會內閣制虛位元首為社會超然領袖,現制實權總統則帶頭進行政黨鬥爭;議會內閣制公職與人民權力距離較小,現制沿襲帝王獨裁概念,形成宮廷政治;議會內閣制講求團隊,形成集體共議領導,現制講究個人,形成強人政治;議會內閣制政黨必須重視其團體形象,政黨紀律性高,現制只需突顯個人,導致譁眾取寵、爭相作秀;議會內閣制採內閣團體領導,個別領導人配偶較難干政影響,現制獨尊總統,親信家人容易介入;議會內閣制行政首長失去執政正當性則立即下臺,現制總統獲得任期保障,即使貪污濫權也能作滿任期。以上種種的優缺之比較,內閣制顯然勝出,較有利於國家未來的生存與發展。

另外,此派連署的學者,同時進一步建議主張以聯立式兩票制及降低修憲門檻等等措施,革除我們憲法中不合法理的問題與現象,並有效的促進內閣制的運作,以革除我國政黨政治的亂象。

此派學者認為,在國會改造部分,採用單一選區兩票聯立制,也就是當政黨獲得某比例的選票,也將獲得同樣比例的國會席次。現時的制度抹殺所有弱小政黨或新興勢力生存的可能性,也就是保障現有兩大黨瓜分政治資源的畸形體制。新的世代、新的社會力量沒有辦法進入國會,鼓勵兩大黨繼續升高對抗,讓人民對政治疏離,也將嚴重危害臺灣的民主政治。聯立式兩票制將讓社會各種多元聲音在國會中獲得代表,創造多元合作政治,讓人民重拾對民主政治的信心與熱情。

對於憲法修改門檻過高問題,他們也提出看法,他們認為,第七次修憲訂下了舉世無雙的不合理超高修憲門檻,幾乎剝奪了人民行使修憲權的基本權力,憲法若無法與時俱進,變成為一灘死水,也將成為後代子孫的負擔。因此主張將憲法修訂的立法院門檻改為三分之二立法委員出席、三分之二同意,將公民投票門檻改為超過選舉人總數的二分之一有效票,其中過半數以上同意,使得未來的世代也有機會依照他們的意志來修改憲法,以確保憲法能夠適時的順應世界的潮流及人民的需求。

此外,學者孫善豪亦有見解認為,臺灣確實較適合內閣制,他駁斥陳一新教授對於:「相信總統制一定能為臺灣帶來政治安定,固然不正確,但相信內閣制就必能為臺灣帶來長治久安,也不切實際」的說法。他指出,內閣制雖然不能說是百利而無一害,但是相較於總統制來說,內閣制的弊害較總統制為小,而利處較總統制為多,在弊害參酌之間,仍然有可以商量討論之空間的,至於選民似乎無法接受一個「虛位的總統」之揣測之詞,他亦同時認為太低估了臺灣真正的輿情,加上臺灣本身的政治環境及將來所推行的「單一選區兩票制」的選舉制度,係只能在「內閣制」的環境下來生存發展,因此,他認為臺灣確實較適合內閣制的中央政府體制。

值得一提的是,有執政民進黨背景的學者陳明通教授等人,對於提倡改為內閣制更是不餘遺力,他們更提出《中華民國第二共和憲法》為藍圖,試圖改革現在憲法的不足之處,他強調,制定第二共和的考量,在於現行憲法面臨種種的困境,無法有效的處理臺灣民主化過程中所涉及的國家與國家機關兩個層次的解構與重建問題,制定第二共和是比較務實的考量。

在《中華民國第二共和憲法》中,陳教授亦強調內閣制的精神,同時規劃將行政院改為國務院,而國務院是最高行政機關,國務院總理由總統提名,經國會全體議員二分之一以上同意任命之。被提名人未獲同意時,總統不再提名,國會應於十四日內自行選舉,以獲得全體議員二分之一以上得票者為當選,提請總統任命為國務院總理。若未有當選者,總統應於七日內解散國會……。

而此部內閣制憲法草案的設計,國會席次增加為兩百席,同時國會享有調查權,可經由全體議員三分之一以上提議,設置由議員組成的特別調查委員會。這種以議會─總統為權力與制衡為架構,企圖改良現行府、會的不良關係,亦是用內閣制為基礎架構來企圖改革目前我國中央政府制度的窘態。

三、對總統制的看法與建議

針對以上問題,有若干學者專家認為,朝總統制規劃,是一個值得我們思考的方向。因為自第九任總統由公民直選後,總統應負責任更形重大,例如財經、治安等等問題,皆有賴總統領導政府以結合全民共同解決。尤其是兩岸關係,一直以來存著高度不安的狀況,若能實施總統制以強化政治運作之能力,以適應當前國家面臨的各項改革與挑戰,此乃任何政黨人士當選總統後全國人民的最大期望,否則憲法若無法賦予總統適當的權力,就是請天上神仙來作總統,亦很難推展各項施政。

美國是實施總統制的代表,按美國憲法規定,總統就是國家元首亦是最高行政首長。若我國憲改未能將中央政府體制改為總統制,則有關行政院院長、各部會首長及不管部之政務委員等,均由總統任免之,總統依法公布法律,發布命令,不需行政院長及相關部會人員之副署,總統應隨時向立法院報告國家情勢,並將個人所認為適合國家施政的政策咨送於國會以備審議,以求得國會的配合與支持。如此一來,總統在任命重要官員時,亦需像美國總統一樣,遵照所謂參議員禮貌,充分尊重立法院之意見。立法院對於總統意見不贊同時,得以決議移請總統變更之,但總統對於立法院亦應有覆議權以為制衡。行政院之政務會議改為國務會議,由總統親自主持,其成員包括副總統、行政院長等各部會首長,會議閣員仿造美國總統制,其只對總統負責,不必對國會負責,但總統施政必須依照立法院所定的法律施政。

如此一來,行政部門與立法部門則既分權又制衡,方符合總統制的精神。國內亦有許多的學者認為,實施總統制,才能符合臺灣目前的現況及未來的發展。亦有論者指出,總統直接民選後,實權有增無減,如採內閣制,總統變為虛位元首,非國人所能接受,他強調,依國情及人民期望,未來應朝總統制發展,制定完善新憲法,才能立下長治久安的國家政體。學者陳春生更強調,面對中共威脅,強有力的國家領導人才能保障國家安全,如實施內閣制,國家一旦遭受危機,讓人擔心國會與內閣仍將為政策爭辯不休,臺灣民主尚未成熟,如實施內閣制,部會首長由立委兼任,國會選舉競爭激烈,黑金政治將更嚴重,恐步入法國第三、第四共和之覆轍。同時立委黃適卓更進一步的表示,兩岸關係緊張逐年增加,為因應中共可能的威脅,政府政策制定須有效率,在內閣制與總統制相較之下,總統有做出緊急判斷的能力,因此應採總統制,尤其是在野對國家定位仍不清楚,內閣制恐怕會有危險。

另外,以總統制建構臺灣的中央政府體制,論者認為總統制比雙首長制更符合權力分立與制衡的原則。在總統制下,總統會更有能力團結國家去處理內外危機,加上我國向來地方政治實務已很接近總統制的運作等等因素,所以建議我國中央政府體制應採總統制。同時更進一步的說明,在實務上,總統制下的行政權較為優越,行政權優越,更可發揮行政效率,一個設計完善運作良好的總統制,不僅行政權強大,立法權也是十分的強大,也就是說,總統制是靠一個強大的行政權與一個強大的立法權–甚至再加上一個強大的司法權–相互對抗、監督與制衡來維持權力平衡。論者以為,目前憲政體制造成政府無效率的原因主要來自代議政治未能真正代表民意、立法與行政權的衝突及總統和行政院長對政府指揮權的混亂。而要解決這個問題,最好的辦法就是三權分立的總統制,目前經常有人指出批判,總統不得干預行政的論點,造成行政院和總統府間運作的困難,從這個角度來看,我們似應該建立明確總統制的新憲法,不能再以各式他國經驗拼裝而成,卻隨著政局變化而屢屢有因人設事的修憲倡議。

而汪平雲、施正峰等法政專家學者在民主進步黨於2006年9月24日所舉辦的一場座談會中,也是支持總統制的,同時亦對總統制也提出了他們的看法。他們認為由於現行憲政體制國會與總統皆由人民選舉產生,且選舉的時間不同,容易造成民選總統與民選國會的衝突。簡言之,如何由憲政制度上,妥當處理民選總統和民選國會合理關係,就是解決當前憲政困境的關鍵。他們更進一步的闡述,當國內仍有國家認同的分歧時,總統仍然有必要繼續由人民直選,才能確保具有臺灣主體意識的政府產生。

在兩岸關係詭譎和全球化競爭激烈的此刻,我們需要的是一個直接面對臺灣人民、向臺灣人民直接負責,並且擁有施政效能、權責相符的憲政體制,那就是總統制。他更進一步說明,從「臺灣主體意識」、「行政民主化」、「權力分立制衡」、「面對中國壓力」等等幾個面向來建立權責相符的總統制,都應該是比較能夠確保臺灣人民權益與主體性的正確方向。他們亦提出廢除五院制、總統與國會任期相同、增加國家行政效能、規定總統為最高行政首長、擴大國會職能、強化對總統的制衡權力、選舉制度的改革等等憲改措施來增加總統制的可行性。

陳春生教授亦指出:「主張我國應採行內閣制者,認為世界各國實施內閣制國家,其政治民主且政局穩定;實施總統制國家,除美國外,多走向獨裁,且政局不穩定,吾人認為這是偏見,因為事實上政治民主與否,政局穩定與否,和經濟文化有關,如中南美洲的軍事政變頻仍,並非實施總統制之故,而是沒有民主文化和健全的政黨政治使然,如果有健全的政黨政治與民族文化傳統,不論總統制或內閣制,都能展現民主精神」。李酉潭教授亦認為總統制乃是較適合臺灣的政府體制,因為我國政府自退守臺灣後,因實施動員戡亂時期臨時條款與戒嚴統治,以致原具議會色彩的憲政體制並未實行,形成超級總統制;目前我國民眾普遍認知總統既是國家元首,也是最高行政首長,如果總統無法擁有實際的權限,那在政治運作與政務推動上,將會面臨相當程度的困難。

目前總統的權力看似很大,但卻只集中在人事任命權上,缺乏行政指揮權,造成行政部門與立法機關之間的制衡失序,且當前我國仍面臨中共嚴重的武力威脅,亟需有一個強而有力的領導中心,以因應國家遭逢各種緊急危機,我國雖已歷經多次的憲改,但政府體制尚未發展成熟,由其行政與立法部門互動欠佳,造成政局不穩與嚴重內耗,因此必須加以解決。

但在另一方面,學者盧瑞鍾教授也指出,美國總統制的成功條件有二:其一是關於重要的制度性因素,它包括了開放且向心的政黨制度、選舉制度、聯邦制度、資本主義等等,以上這四種制度對於總統制的維持顯然十分重要,其中頗隱含「權力平衡」、「比例性權力分配」以及「反對中央集權」的實質意義。避免受挫的全國性政黨在政治權力的分配上一無所有,而有「比例性平等」的分配正義。另外自由投票制、國會資深制及遊說制度等,皆是美國總統制在重要制度上的成功因素。而其二之因素,更有地理、歷史、文化、經濟、社會結構、幅員遼闊人口比例較少、深遠及普及的民主精神等等之因素。在如此眾多因素之條件下,方成就了美國實施總統制的成功。反觀我國的人文、政治環境及歷史演變的各項條件,是否已成熟至足以成就總統制實施,實有賴時間的考驗。

 

叄、當前我國憲政體制改革之途徑

若僅以各自所屬政黨利益來看待中央政府體制的改良芻議,或在每次選舉結果產生之後再依照當時的政治現實來考量,決定應該採取什麼制度才符合執政者的最高利益,對國家的長遠發展都有不利的因素。制度並沒有優劣之分,往往在制度成為個人權位的絆腳石時,政黨才會以改革之名,行擴權之實。

憲法的解釋有許多見仁見智的方法,但若是因政治人物各自心中已存之定見,透過形式的解釋方式而展現出來,充其量僅是一種包裝和濫用。各憲法條文中皆有其「相互依存性」,在解釋時不能僅藉由個別規範,須從憲法整體秩序原則加以思考,如遇有條文間的彼此矛盾之時,則須檢驗條文在現實政治運作上,是否可被有效操作,若因條文間的相互扞格,反而造成憲法的窒礙難行,則須透過修憲一途,或政治人物透過自我的權力節制,形成新的憲政慣例加以解決。

在實際憲政運作過程中,若透過比較憲法的觀察,可察知法國的左右共治已提供我們在憲政上一個可操作的絕佳參照途徑。亦即由國會中的多數黨決定總統與行政院院長的權力運作關係,當總統屬於多數黨,可以掌控國會中的多數議員意向時,總統自然可以透過其黨政影響力,而享有較多的權力空間;反之,若總統無法透過黨政影響力控制國會中的多數議員時,則應尊重國會多數黨對於政策的決定權力,此即俗稱「換軌」機制。

惟當前世界上實施雙首長制的國家約有46國,但其憲政運作並不盡相同,如我國與法國即是如此。筆者亦認為世界上沒有一種憲政體制是十全十美的,因此我國憲政體制改革之主要途徑不外乎以下幾點:

一、建立權責相符的憲政體制

依照我國憲法第三十五條規定,總統為國家元首,對外代表中華民國。總統又是三軍統帥,依照憲法增修條文第三條規定,總統可以逕行任免行政院院長,不須經立法院同意。依憲法第五十六條規定,行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員皆由行政院院長提請總統任命。司法院院長、副院長、大法官、考試院院長、副院長、考試委員、監察院院長、副院長、監察委員、審計長皆由總統提名,經立法院同意後任命之。同時,依據法院組織法第六十六條規定,最高法院檢察署檢察總長由總統提名,經立法院同意後任命之。惟民國86年第四次修憲後,憲法增修條文第三條規定,行政院院長由總統直接任命,不須要立法院同意,但依同條規定,行政院仍須向立法院負責。立法院雖然可以對總統、副總統提出罷免及彈劾案,但是罷免案由立法院提出、公民複決,其門檻很高。彈劾案也是由立法院提出,交由大法官審理,其門檻亦很高。因此,有人認為第四次修憲後,我國憲政體制變成總統有權無責而行政院院長則是有責無權。惟自民國85年我國總統改為公民直選以來,國內外情勢及兩岸關係發生急劇變化,一般民眾認為我國需要一位強而有力的實權總統來因應這種新局面。惟依據我國憲法第五十三條規定,行政院為最高行政機關,依據憲法增修條文第三條規定,行政院仍須向立法院負責。換言之,行政院院長必須負責政策的制定與執行以及負完全的政治責任。由以上論述充分顯示,總統與行政院院長的職權應作更為精緻的分工,如此才能充分地發揮權責相符的憲政體制功能。

二、恢復憲法對於行政院院長由總統提名經立法院同意後任命之規定

我國憲法中有關中央政府體制的設計,依制憲先賢張君勱所述,是屬於「修正式的內閣制」,自民國36年這部憲法公布實施迄今70年,歷經憲政變遷,後制定動員戡亂時期臨時條款,宣布戒嚴,民國76年解嚴,民國80年廢除動員戡亂時期臨時條款,民國80年至94年歷經七次修憲、三次政黨輪替,民國86年第四次憲政改革,將行政院院長改成由總統直接任免,不須要立法院同意,但行政院仍須向立法院負責,造成權責失衡的現象。因此,為了建立權責相符的憲政體制,筆者認為應該透過修憲來恢復憲法第五十五條規定:行政院院長雖由總統所提名,然仍須基於立法院之同意後始得任命。

三、總統選舉改為絕對多數制

    憲政制度的設計與制定,應以民意需要與國家長治久安為考量,否則很難達到鞏固民主與保障民眾權益的預期目標。筆者認為採絕對多數決制較為符合未來我國政治發展的需要之理由如下:

(一)當前我國政黨政治文化尚未成熟,且各黨派之間意識型態壁壘分明,若不

採絕對多數決制,而以相對多數決制產生出的總統如果得票未超過半數,將使

未能獲勝的政黨必然藉民意為由,對獲得少數票當選的總統或其政黨攻訐,使

總統在推動政策時,處處受到掣肘,對政局的穩定性造成不利影響。

(二)依據憲法增修條文第二條有關總統、副總統之罷免規定:總統、副總統之

罷免案,須經全體立法委員四分之一之提議,全體立法委員三分之二之同意後

提出,並經中華民國自由地區選舉人總額過半數之投票,有效票過半數同意罷

免時,即為通過。因此,如以相對多數決制產生總統、副總統,則有隨時被罷

免的可能,此對政局亦會造成不安的情形。

(三)依憲法增修條文第三條第二項第二款規定,立法院對行政院院長提出不信任案通過後,行政院院長並得同時呈請總統解散立法院,由此可知,總統此項解散立法院之權乃是屬於被動解散權,因此,此解散權依照法理必須有強大的民意基礎為後盾,如果採相對多數決制產生的總統,在民意基礎上恐有不足之嫌,而有可能造成政局之紛擾。

四、制定政黨法規範政黨運作

現代民主政治即是政黨政治,我國行憲以來,先有一黨優勢制度,後進入政

黨競爭時期,政黨重組階段。而今儼然形成兩大黨模式,然而關於政黨法的制定,各式對於政黨內部運作、選舉提名、政治獻金流向等至關重大事務,則尚付之闕如。此故,政黨法的制定,應是當務之急。

以法律明確規範政黨運作的空間與作為,將更能夠端正選風、使政黨之間由惡性競爭走向理性合作,例如有關政黨財務、補助及政治獻金等規範、以及明確規範政黨不得干預司法,司法人員應退出政黨活動等,使司法得以保持中立,而杜絕政治力干預司法的可能性,另外,立法院的協商機制應更加透明化、制度化,使民眾得以與聞得知,監督國會問政。

五、落實換軌制形成憲政慣例

若欲在採行雙首長制的現制存續之下,對憲政制度作漸進改革,最迫切需要的配套措施應為換軌制度的落實及確立。總統在任命行政院長時,須尊重國會多數黨,以國會多數黨所推舉的人選為閣揆,此制度若無法經修憲予以處理,則有賴政治人物對憲法的忠誠及自我權力節制,逐漸形成憲政慣例。

我國體制若要朝總統制改變,就須取消閣揆,或是把閣揆對國會負責的條文取消,其政策成敗應由總統負責;若要朝內閣制改進,便應取消總統直選,完全落實內閣制的特徵。不過,這兩種方式的制度誘因都不高,想要在現狀下進行憲政改革的可能性較難。為今之計,似乎只有在目前我國所採行的半總統制之下,加入國內許多學者所主張的,朝法國雙首長制的換軌制加以改革採納,以建立在未來若出現選舉結果是府會不一致的情況下,由國會多數黨組閣的憲政慣例。

然而,雙首長制的換軌制的最大困難在於多數人民往往感到困惑,為什麼透過全民一票一票直選出來的總統並非最高行政首長,也不負政策的最終責任。然而,由於現實上存在著修憲困難,要全面轉向改成總統制或內閣制均屬不易;若從道德文化層面出發,抱著僥倖的樂觀期待,希望總統主政能自我節制的憲政文化也不可能。國人只能從選舉制度與選舉期程上,減少府會的不一致,讓半總統制的先天弱點不至顯露。

 

肆、結論與展望為中華民國建構長治久安的憲政體制

一、建立公平公正的選舉制度與良性競爭的政黨政治以提昇優質的憲政文化

任何憲政體制之實現,必須以建立一個良性的政黨政治制度為前提,我們亦應體認現在是一個政黨政治來臨的時代,因為政黨成立之主要目的乃是要為全民之福祉而奉獻,並不只是為其自己的政黨之利益著想,而必須以更宏觀的格局為全民之幸福生活而打拼,因此「政黨政治」並不是「仇敵」的政治,而是建立在既合作又競爭的基礎,如此,我們的民主政治才能朝向更為健全的方向發展,有關這點,老牌的民主憲政國家,其高尚典雅的憲政文化殊值我們參考借鏡。筆者認為唯有建立一流的憲政體制與良性競爭的政黨政治,才能有效的形塑一個更為優質的選舉大環境。

二、法與時移則治

世上難有百代不衰之思想,亦不容易找到完美無缺的政治體制,而中華民國憲法之制定乃是經過各黨各派政治協商之結果,亦因中央權責劃分不清致而種下了爾後各界爭論不已之根源,但由於當時執政的國民黨,由於充分掌握黨政軍警媒體與財經等部門,且透過政黨政治之運作,因此在實際的運作上行政權方面卻仍能發揮相當的功能與效率,而同樣的憲政體制,到了2000年發生第一次政黨輪替,就變成所謂的「朝小野大」,即使2004那次總統大選,前總統陳水扁先生已獲50.11%超過半數得票率,但由於那時泛藍陣營在國會仍居多數,且立法與行政互動關係欠佳,甚而多次造成僵局,而在2008年發生第二次政黨輪替,國民黨重新贏得執政,前總統馬英九先生連續當選第十二任、第十三任總統,而且在國會,國民黨亦贏得多數席次,組成所謂「一致政府」,所謂國民黨完全執政完全負責。2016年1月16日總統選舉,民進黨籍的蔡英文、陳建仁當選中華民國第十四任總統、副總統,且在立法委員的選舉中,民進黨獲得六十八個席次,也就是說,民進黨取得完全執政完全負責的地位。

惟自2016年5月20日蔡英文總統就職以來至今,藍綠政黨之間的相爭似乎仍未見有減緩的跡象,其中的之因素不只一端,然而依筆者之看法,尚未建立一個真正權力分立與制衡、權責相符的憲政體制及良性的政黨競爭體制,乃是其中最大的因素。因此為提昇我國的民主政治品質、以利國是推動順暢,當前憲法實有待加以改革之必要,尤其是未來的中央體制之走向,究竟應朝向總統制或內閣制或實施的雙首長制來加以改良,亦在在皆是我們必須加以正視並從根本上去加以解決的重要課題。

誠如日本當代憲法大師小林直樹亦指出「憲法既然是屬於法律之類,就如其他法律會隨社會變遷而變遷」。而憲法學者葉俊榮教授亦指出:「作為國家最高與最基本規範的憲法,在面臨內在或外在環境的變化時,也往往透過憲法變遷,來作自我適應與調整」。因此我們必須深深的體悟到民主憲政的成長是「一眠大一吋」循序漸進,因時因地加以改革的道理,以順應世界民主思潮與民主主流民意趨向,尤其是憲法的變遷有其時代背景與主流民意的需求,而民主的道路是不能走回頭路的,所以凡是真正熱愛臺灣斯土斯民的人,當會毫無疑問的去珍惜這幾十年來大家無分朝野、族群、黨派全民所共同努力打拚所締造的民主成果。

筆者在長年的研究歐美先進國家實施民主憲政的歷程與經驗,亦深深體會出當前我們的政局亂象,其主要因素,乃在於我國尚未建立完善的憲政制度與良性的政黨競爭體系及符合臺灣政治發展之選舉制度,尤其是中央政府體制權責未能真正釐清,權責不符所致,因此如何建立一個真正符合權力分立與制衡,權責相符的新世紀臺灣憲政體制,並能為國家帶來長治久安的選舉制度與良性政黨競爭之政治體系與優質民主文化,在在皆是朝野、全民責無旁貸地去加以思考與努力的方向。筆者亦認為要有效的突破當前臺灣民主憲政之困境,我國的中央政府體制確實有加以改革之必要,而未來我國憲政體制的走向究竟朝向內閣制、總統制或是對當前實施的雙首長制加以改良,皆有待朝野全民來加以審慎思考,並以民主協商方式凝聚民主之共識而來加以共同解決。

三、順應自由、民主、人權、法治、普世價值之潮流趨勢,落實真正權責相符的

    憲政體制,以確保國家發展與人民幸福生活

當然,各種民主憲政制度實施成功的因素皆有其種種必備的條件,諸如國家的歷史文化背景、選舉制度、政黨體系、憲政文化等,皆是推行民主憲政成功不可或缺的要件,而世界上任何國家無論是實施何種中央政府體制各皆有其優缺點與獨有之特色,而當中最應考量者乃是哪一種制度較為適合哪一個國家的需要,否則難免會有橘逾淮則枳,產生水土不服,亦是很難達成政治改革之預期指標,因為沒有建立溫和及協商的良性政黨競爭體系,那是很難落實國家的民主憲政,因此朝野更應具有寬闊的胸襟,以協商代替對抗的理性溫和方式解決各項紛爭,朝野政治人物應以天下蒼生為念,認真、冷靜的思考這一關係國家長遠利益與後代子孫幸福生活的憲政體制之改良問題,因為唯有建立權責相符的憲政體制,才是我們台灣家園走向長治久安與確保兩千三百萬同胞安和樂利生活的最佳保障。

民主政治之發展乃是一眠大一吋,因此依筆者之淺見,我們無論朝野全民都應深切的體認到民主政诒就是民意政治,法治政治,政黨政治,又是負责任的政治的真諦。按政黨政治濫觴的這個民主憲政的先進國家,其之所以能有今日民主之成就,端賴其政治體系中各朝野政黨間互相容忍、妥協,正如法國的政黨理論權威學者杜瓦傑(Maurice Duverger)所指出的「政黨政治絕對不是仇敵政治,而是一種温和妥協的優質民主政治,因為大凡政治之事務難免會有衝突之現象,既然有衝突,朝野間就應彼此互相協商以求得良善之解決。」誠哉斯言,因此依筆者之淺見,本次修憲乃是繼前我國前所歷經七次(1991至2005)之後第八次進行的憲政改革,既然修憲之目標乃在促進國家全民之福祉而行,因而朝野全民及全世界各界人士皆是很關切重中之重的議題,因而朝野當局當以更審慎的一切以國家的民主永續發展與同胞們安和樂利之幸福生活為前提,共同為我國的憲改大業建構一個長治久安的康莊大道,以符合社會大眾望治甚殷之高度期待。

(本文作者黃炎東博士,歷任台大教授/中央警察大學教授/崇右影藝科技大學副校長暨財經法律系主任,講座教授/國立中山大學行政主管班講座/國立屏東大學教育行政研究所博士班講座/國立臺湾海洋大學航運管理系博碩士班兼任教授/國立臺湾藝術大學廣電系兼任教授/開南大學法商專題講座教授/美國德州大學奥斯汀分校政治系及日本東京大學客座學者/國立臺北商業大學榮譽講座教授/燿華電子股份有限公司暨台湾商業聯合總會顧問/台北留日同學會常務理事/國立屏東大學校友總會常務理事/法務部司法官訓練所(現為司法官學院)法學講座/國立東華大學校務顧問及大師典範講座/長庚大學醫學系兼任專題課程教授/長庚醫院林口總院倫理委員會委員/行政院衛生福利部法規委員會委員/國防部總政戰局國軍官兵權益保障委員會委員/中華人權協會憲政與國家發展委員會主任委員。)