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論檢察官起訴裁量權的擴張與監督制衡之道
－蘇友辰－
編者按：本文為作者在司法院刑事訴訟法研究修正委員會就分流訴訟制別程序設計所提出的附隨方案及觀點，已列入委員會議案討論。
由於我國刑事訴訟法採「起訴法定原則」，檢察官裁量權相對有限。為減輕法院負荷及積案，在民國八十八年全國司改會議期間，法務部即提出說帖，建議酌採日本「緩起訴」制度精神，並參考德國刑事訴訟法有關附條件及期間之職權不起訴規定，使檢察官裁量權之行使更具彈性。幾經立法折衝，遂於九十一年二月八日完成緩起訴立法。
惟考慮「檢察官擁有越廣泛裁量權，濫權的可能性即越大」的弊病，以及為保護告訴人或被害人的權益，依日本立法例，其監督檢察官裁量權的機制，內有「檢察一體」的嚴密監督，外有民間人士組成的「檢察審查會」負責審查檢察官不起訴處分是否妥適，同時尚有「準起訴」制度，供特定犯罪被害人向法院聲請審判救濟。對於是否引進日本國民監督的機制，以解決長期以來人民對司法機關不信任的問題，法務部在十四前的基本立場是「應該值得深思並予以具體研議」(參見法務部於民國八十八年三月編印《檢察改革白皮書》第181頁)。
另依司法院刑事訴訟改革成效評估委員會總結報告第陸、「未來改革的具體內容」(二)之1.緩起訴處分項下列舉兩項修法重點：(1)、修法擴大緩起訴處分制度適用案件之範圍，而其對應配套為：(2)修法強化緩起訴處分事前或事後之監督機制，賦予被害人、告訴人的程序參與權(參見本研修會101年1月10日會議資料附件二、第13頁；附件三、第16頁)。
近期司法院主導規劃中的分流訴訟特別程序設計，在「重罪疑案深流慎斷」、「輕罪明案淺流速判」原則要求之下，透過簡易程序、簡式審判及求刑協商程序，加上本來的不起訴，職權不起訴及緩起訴，讓檢察官有充分起訴裁量權，大量減少案件進入通常審判程序，旨在使法院案件負荷減輕；而在第24次研修會又提出擴大緩起訴處分功能、擴大協商程序、擴大協商科刑範圍等配套設計，此種節節擴張檢察官偵查、起訴裁量權已經達到一個讓人憂心的程度，如若內部監督機制失靈或不健全，而外部監督機制又未及時建立及有效運作，則審判權自我限縮退讓，檢察權力相對膨脹(包括偵查、起訴或不起訴、緩起訴、裁罰、刑罰執行等集於一身)對人民訴訟權(包含被害人告訴權、再議權、交付審判權等)的保障恐將造成傷害。而有鑒於內部監督機制受限於本位立場或官官相護文化影響，人民無法放心；另外部監督之交付審判功能不彰，早為人所詬病，特別告發或無直接被害人案件（如貪瀆犯罪、濫權追訴處罰罪、枉法裁判罪及凌虐人犯罪等）的不起訴或緩起訴處分，若無增訂更有效外部監督機制以為制衡，則將增加檢察官的裁量權濫用的風險，對司法公信力勢將無法提振。故在引進日本緩起訴制度之後，相對建立外部監督機制如日本「檢察審查會」時機已愈加迫切。
司法院刑事訴訟改革成效評估委員會在100年10月27日舉行第11次會議，依該次13位出席委員發記錄顯示，對於擴大緩起訴適用案件範圍贊成者似佔多數(沈宜生委員保留)；而贊成附加告訴人或被害人同意之條件，則有陳運財、羅秉成、宋國業、陳瑞仁委員。另贊成設置外部監督機制如「檢察審查會」則有蔡崇義、陳運財、林超駿、羅秉成委員，並無人發言反對者。可見為疏減案源而要求擴張緩起訴適用範圍，為了避免人民觀感變差，衍生其他弊端(附帶處分五花八門，如抄寫心經五十篇或公園立碑紀念悔過)對此王皇玉委員亦指出：檢察官不應該行使如同法官一樣大的權限，此不祇欠缺精緻偵查，還給他另類刑罰的權力，已經違反罪刑法定主義，有如包山包海云云，日本緩起訴之所以有附隨配套「檢察審查」的監督制衡，良有以也。
本人不揣學淺鄙陋，在訴訟法學者專家指導及協助之下，斗胆提出該「檢察審查會」機制之修正草案，擬於刑事訴訟法第258條之4交付審判規定之後加掛列車，以為因應(如附件)。
〈附件〉試擬新增「檢察審查會」條文（草案）(一) 第258條之5：1. 條文：告訴人、告發人於接受不起訴、緩起訴或不為起訴的處分書後，得於十日內以書狀敘述不服之理由，向該管檢察署所屬的檢察審查會為不服處分之聲請。告訴人已依前項為聲請者，不得再為第256條第1項的再議或第258條之1第1項的交付審判之聲請。第1項的檢察審查會，由委員十一人組成。其選出方式與組成，另由法律或授權由行政院以辦法定之。2. 理由：（1） 在侵害國家或社會法益的犯罪，由於司法實務限縮被害人的結果，致無告訴人存在，而無法藉由再議、交付審判程序來監督檢察官的不起訴或緩起訴。因此，有必要參酌日本法制，引入由平民組成的檢察審查會，以來彌補此方面的漏洞。（2） 針對不起訴、緩起訴，甚至是檢察實務常出現的行政簽結處分等，賦予告訴人、告發人向檢審會提起不服審查之聲請。藉由此種權利之賦予，即便司法實務仍將被害人嚴格限縮，而無法提起告訴者，仍可藉由告發，而來行使如此的權利。（3） 基於一事不再理原則，若告訴人選擇向檢審會為不服聲請，即無由為再議或交付審判之聲請，以防止濫訴。（4） 關於檢察審查會的組成，由立法院決定另以法律定之，或授權由行政院以辦法為補充。(二) 第258條之6：1. 條文：檢察審查會於案件之審理，不公開之。檢察審查會為案件審查時，得要求承辦檢察官出席陳述意見，並提供必要的資料。檢察審查會為審查之必要，得傳喚聲請人、證人等為訊問。檢察審查會為審查之必要，得向相關機關為資料之查詢與調閱。檢察審查會認有鑑定之必要者，得選任具有特別知識經驗者行之。檢察審查會認有法律疑義時，得徵詢相關學者專家之意見。2. 理由：（1） 檢察審查會對受理之案件，因仍屬偵查階段，應採不公開原則。（2） 檢審會於審理案件時，有要求檢察官到場，並傳喚相關人等及調取相關資料之權限。並有送請鑑定及向法律專家徵詢法律意見之權力。(三) 第258之7：1. 條文：檢察審查會於案件審查後，得為以下之議決：一、 過半數委員認原處分無不當者，為維持原處分之決定。二、 過半數委員認偵查未完備者，為撤銷原處分之決定，並命他檢察官續行偵查。三、 八位以上委員認原處分不當，應行起訴者，撤銷原處分，並為起訴之決定。2. 理由：參酌日本檢察審查會法第39條之5第1項，針對檢審會得為議決的種類及通過門檻為明文。(四) 第258之8：1. 條文：前條第3款之決定，視為案件已提起公訴。
前項視為起訴之案件，應行合議審判，並由合議庭指定律師擔任公訴人為訴訟行為。除法律別有規定外，前項案件適用第二編第一章第三節之規定。
2. 理由：
（1） 針對檢審會應為起訴的決定，即理所當然視為公訴案件，無庸再由檢察官為決定是否該為起訴。
視為起訴的案件，乃違反檢察官之意志，故參酌日本檢察審查會法第41條之9，由法院指定律師擔任公訴人之角色。