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藉修憲提昇「國家人權諮詢委員會」的位階與功能
李永然
中華人權協會名譽理事長、執業律師
周志杰
中華人權協會常務理事、成大政治系副教授
近來，美牛進口的安全疑慮、江國慶冤案的後續追訴與求償、文林苑拆遷所突顯之都更亂象，引發社會各界的高度關注與議論。事實上，前述議題均屬重大的人權課題，涉及「健康權」、「人身自由」、「程序正義」與「居住權」等相關面向。然而，令人不解的是，設置於總統府的「國家人權諮詢委員會」對前述爭議似乎置身事外，而毫無置喙之餘地。
癥結在於該委員會乃採任務編組方式成立，並定位為研究及諮詢機構，故其位階與法源與民進黨執政期間所成立的「總統府人權諮詢小組」並無二致。從將付梓之我國初次「國家人權年度報告」在立論方向與撰寫過程中，曾引發該委員會扮演之角色不明、權責不清，以及其與幕僚單位法務部法規會人權科之分工爭議，已窺見其窘境。因此，其現有職能不僅無法承載兩聯合國國際人權公約成為我國內法後落實所需之倡導與監督工作，遑論發揮聯合國「巴黎原則」所揭示的功能。「巴黎原則」為聯合國於1993年所通過之決議，鼓勵各國設置經費獨立、成員多元、地位超然的國家人權機構：一方面提供政府人權決策與施政之諮詢與監督、協助人權案件的調查；二方面確保在地法令與國際人權規範接軌、公布國家人權報告、推廣人權理念。聯合國於今年二月更進一步通過「貝爾格勒原則」，希望提升國家人權機構在人權事件反映及立法諮詢和修正上與國家立法部門的協作，以及強化前者對行政部門在回應國內外法院判決上的監督。然而，依我國目前人權諮詢委員會之位階、建制與職能，實踐「貝爾格勒原則」無非緣木求魚。
事實上，大多數已成立國家人權機構的國家，皆依「巴黎原則」設置獨立於行政、司法與監察機關之外的委員會。理由在於：(1)行政機關自身常為人權侵害之來源，而監察機關僅得以匡正公機關及其人員，但人權保障範圍遠超過公部門之行政行為，故地位超然與中立的國家人權機構，得以成為連結政府與社會的媒介，並有效解決因兩者衝突而衍生之人權侵害。因此，(2)多數國家更賦予該機構「軟性調查權」，得先針對人權侵害案件進行訪視與調查，進而移送或通報具強制執行力之行政或司法機關。
由此觀之，提升現有「諮詢」委員會成為符合「巴黎原則」之「國家人權委員會」實為我國當務之急。其實，台灣在設置前述機構的推動上已有諸多經驗累積。早自1999年起，若干民間團體即共組「國家人權委員會推動聯盟」並完成組織法草案。立法院亦分別在第四屆藍營立委蕭苑瑜及第五屆綠營立委賴清德的領銜下提出相關法案。扁政府時期更於2001年8月將設置國家人權委員會相關三法函送立院審議，然因行政院與監察院之異議而延宕，顯見籌設上述機構乃朝野之共識。然而，過去的經驗顯示，我國既有憲政機關對國家人權委員會具有之職權，向來抱持猜忌的態度，從而抵制其設立。例如：監察院主張將人權施政切割為人權行政及人權監督，分屬兩機構掌理，事實上並不符合「巴黎原則」。況且，該原則已強調國家人權機構的準司法功能為輔助性而非取代性，例如：調閱、調查與移送權之行使，乃在不侵犯既有憲政機關職權之原則上進行。此外，其所擁有之調查權亦僅屬行政調查，權責與行政院所屬「公平交易委員會」相當。
是故，綜觀前述爭議與困境衍生之原因，在於現有委員會僅為諮詢性質且隸屬於總統府，欠缺在《憲法》上之合法與獨立地位，以致陷入宣示性大於操作性、儀式性強於功能性的窘境，而並非設置符合「巴黎原則」之國家人權機構，無法與我國既有憲政機關適切地分工或磨合。從各國的實踐經驗可證明，國家人權機構確為落實人權規範國內化與確保人權施政制度化之有效載體。唯有設置具《憲法》獨立地位與高度之國家人權委員會，始能以客觀超然立場有效發揮其倡導及監督人權保障之功能。循此，誠摯建請馬英九總統應審時度勢、順應潮流，以長遠與宏觀之視野思考啟動「修憲程序」，將國家人權委員會之設置納入《憲法增修條文》，俾利重建社會互信、深化民主價值、提升國家形象！